Negara, Intel, dan Ketakutan
Editor
Andi Widjajanto
Tim Penulis
Alexandra Retno Wulan
A. Patra M. Zen
Edwin Partogi
J. Danang Widoyoko
Muradi
Otto Pratama
Stanley YAP
T. Hari Prihartono
Usman Hamid
Yandry K. Kasim
Zainal Abidin
Diterbitkan oleh
Jakarta, Agustus 2006
Negara, Intel, dan Ketakutan
Diterbitkan oleh
PACIVIS, Center for Global Civil Society Studies,
University of Indonesia
ISBN 979-25-2162-3
Tim Penulis
Alexandra Retno Wulan, A. Patra M. Zen, Edwin Partogi, J. Danang
Widoyoko, Muradi, Otto Pratama, Stanley YAP, T. Hari Prihartono,
Usman Hamid, Yandry K. Kasim, Zainal Abidin, Indriaswati Dyah
Saptaningrum
Editor
Andi Widjajanto
Design
Kanisius
Percetakan
Kanisius
Cetakan Pertama Agustus 2006
Dilarang memperbanyak atau mengutip sebagian atau seluruh isi
buku ini dalam bentuk apa pun tanpa izin tertulis dari PACIVIS
”Untuk Cak Munir”

i
Kata Pengantar
Apa jadinya jika para aktivis organisasi masyarakat sipil
diminta menulis tentang intelijen negara? Jawabannya ada
di tangan para pembaca saat ini; sebuah buku ringkas yang
menggambarkan bagaimana aktivitas dinas-dinas intelijen
melilit beragam dimensi kehidupan. Intelijen Indonesia ada
di mana-mana. Intelijen menjelma menjadi negara dalam
negara. Negara adalah intel; intel adalah negara; negara dan
intel merupakan sumber ketakutan.
Buku ”Negara, Intel, dan Ketakutan” merupakan kumpulan
karya para aktivis gerakan masyarakat sipil yang
menyuarakan kepedulian dan kegelisahannya tentang sifat
omnipresence dari intelijen Indonesia. Para aktivis yang
menyumbangkan gagasannya dalam buku ini tergabung
dalam Simpul Aliansi Nasional untuk Demokratisasi Intelijen
(SANDI). SANDI difasilitasi oleh PACIVIS UI dan didukung
sepenuhnya oleh ELSAM, Human Rights Working Group,
Imparsial, ICW, ISAI, KontraS, ProPatria Institute, The RIDEP
Institute, dan YLBHI.
Pada dasarnya, para aktivis gerakan masyarakat sipil
menyadari pentingnya kehadiran dinas-dinas intelijen profeii
sional yang menghadirkan suatu sistem peringatan dini dan sistem
informasi strategis untuk pengamanan negara dari ancaman-ancaman
asing. Namun, secara kritis, keberadaan dinas-dinas intelijen
yang bergerak di semua lini dan melakukan beragam operasi
intelijen di luar prinsip-prinsip demokrasi, HAM, dan kebebasan
sipil harus terus menerus dipersoalkan.
Buku ”Negara, Intel, dan Ketakutan” ditujukan tidak hanya
untuk merekam beberapa sudut gelap Indonesia yang pernah
tersentuh oleh aktivitas dinas-dinas intelijen, tetapi juga untuk
menghadirkan beberapa gagasan tentang pengaturan ideal dinasdinas
intelijen. Gagasan ideal ini dilontarkan untuk memperkuat
program reformasi intelijen negara yang telah diinisiasi oleh
PACIVIS UI sejak pertengahan 2005. Diharapkan penguatan program
reformasi intelijen ini akan dapat meletakkan intelijen dalam
kerangka negara yang demokratik. Program reformasi intelijen
negara ini diharapkan dapat mentransformasi karakter dinas-dinas
intelijen sebagai organisasi yang tidak lagi menebar ketakutan di
masyarakatnya sendiri, tapi justru menyediakan kepastian strategis
dalam bidang keamanan nasional.
Jangan Takut Membaca Intel!
Depok, Agustus 2006
Andi Widjajanto
Direktur Eksekutif PACIVIS
Pengantar
Penulis
iii
Daftar Isi
Kata Pengantar ........................................................................................................................................................ i
Daftar Isi ........................................................................................................................................................................... iii
Biodata Penulis ....................................................................................................................................................... v
Satu
Pengantar ........................................................................................................................................................................ 1
Andi Widjajanto
Dua
Intelijen: Masa Perang dan Masa Damai ........................................................................ 11
Alexandra Retno Wulan
Tiga
Intelijen Pertahanan: Tinjauan Literatur dan
Perspektif Historis Indonesia .......................................................................................................... 36
T. Hari Prihartono dan Yandry K. Kasim
Empat
Intelijen Negara dan Intelijen Keamanan:
Perspektif Kepemimpinan Politik dan Efektifitas Koordinasi ...... 66
Muradi
iv
Lima
Sumberdaya Human Intelligence (Humint)
dalam Perang Melawan Terorisme ....................................................................................... 116
Otto Pratama
Enam
Menagih Pertanggungjawaban Kejahatan Intelijen di Hadapan
Pengadilan: Keterbatasan dan Alternatif Perbaikan ....................... 144
Zainal Abidin, Indriaswati Dyah Saptaningrum
Tujuh
Mereformasi Negara Intel Orde Baru: Kasus Penembak
Misterius Era 1980an ................................................................................................................................. 175
Edwin Partogi dan Usman Hamid
Delapan
Intelijen, Sensor dan Negeri Kepatuhan ........................................................................ 202
Stanley YAP
Sembilan
Mencegah Korupsi di Balik Keremangan .................................................................... 292
J. Danang Widoyoko
Sepuluh
Wewenang Penangkapan Intelijen Tidak Diperlukan! ............................ 315
A. Patra M. Zen
Sebelas
Penutup ........................................................................................................................................................................... 337
Andi Widjajanto
v
BIODATA PENULIS
Alexandra Retno Wulan, anggota Kelompok Kerja Indonesia
untuk Reformasi Intelijen Negara. Ia adalah staf peneliti Departemen
Hubungan Internasional, Center for Strategic and International
Studies (CSIS-Jakarta). Memperoleh gelar S.Sos dari Jurusan
Hubungan Internasional, FISIP-UI (2001) dan MA di bidang International
Politics and Security Studies, Peace Studies Department,
University of Bradford, Inggris (2005).
A. Patra M. Zen, saat ini menjabat sebagai Ketua Ad Interim
Yayasan LBH Indonesia. Peneliti pada Institute Riset Ekonomi
dan Sosial (InrisE); Ketua Pokja Papua; Koordinator Seknas
Koalisi Kebijakan Partisipatif (KKP); Koordinator Tim Advokasi
Koalisi Rakyat untuk Hak atas Air (Takruha). Roster pada United
Nations Office for the Coordination of Humanitarian Affairs (UNOCHA).
Menerima the Chevening Scholarship Award untuk LL.M
in International Human Rights Law at University of Essex (2003) dan
Political short-course on democracy at Civil Service College, London dan
University of Birmingham (2000); Sarjana Hukum (Hukum Pidana)
Universitas Sriwijaya (1998). Publikasi, antara lain: Tak Ada Hak
Asasi yang Diberi (2005); Considering General Election in Aceh under
vi
the Martial Law ( 2004); The Two Roots of Violations: Corruption and
Economic Liberalisation. Portrait of Economic, Social and Cultural Rights
Violations in Indonesia ( 2003).
Edwin Partogi Pasaribu, Kepala Biro Penelitian dan Pengembangan
Komisi untuk Orang Hilang dan Korban Tindak Kekerasan
(KontraS). Mantan eksponen 1998. Aktif melakukan advokasi terhadap
tindak kekerasan negara. Menyelesaikan Sarjana bidang Hukum
Tata Negera di Universitas Indonesia. Menulis buku bersama
Tim KontraS antara lain: Tanjung Priok Sebuah Laporan Investigasi:
Sakralisasi Ideologi Memakan Korban (2001); Stagnasi Hak Asasi
Manusia : Laporan Tahunan Kondisi HAM Indonesia Tahun 2001
(2002); Aceh Damai Dengan Keadilan? Mengungkap Kekerasan
Masa Lalu (2006); Bunuh Munir! Sebuah Buku Putih (2006).
Indriaswati Dyah Saptaningrum, Koordinator Penelitian
ELSAM dengan fokus pada pelanggaran HAM di masa lalu,
keadilan transnasional, dan hak-hak ekonomi, sosial dan budaya. Ia
memperoleh gelar Master in Law and Development dari Warwick
University, UK, dengan beasiswa The British Chevening Award
(2004-2005). Publikasi terakhir adalah Turtle Eggs and Sustainable
Development: Indonesian NGOs and Fundings; Development Journals,
Palgrave (Juni 2006).
J. Danang Widoyoko, Wakil Koordinator Badan Pekerja
Indonesia Corruption Watch (ICW). Menyelesaikan studi S1 di
Fakultas Teknik Jurusan Teknik Elektro, UKSW Salatiga tahun
2000. Pernah mengikuti kursus singkat “Good Governance and
The Position of Armed Forces in Democracy”, Clingendael Institue,
Den Haag, 2003. Sebelum bergabung di ICW, dia terlibat dalam
berbagai penelitian dan advokasi bersama Yayasan Geni dan
Yayasan Percik, Salatiga. Bersama ICW, ia terlibat dalam berbagai
investigasi kasus korupsi, terutama korupsi di sektor pertahanan
dan BUMN. Danang juga terlibat dalam penulisan sejumlah buku,
vii
“Bisnis Militer Mencari Legitimasi” (2003), “Menyingkap Tabir
Mafia Peradilan” (2003), “Saksi yang Dibungkam” (2006).
Muradi, peneliti The RIDEP Institute Jakarta, khususnya Program
Security Sector Reform (SSR), dan Dosen Tetap pada Jurusan
Ilmu Pemerintahan FISIP UNPAD, Bandung. Di samping itu aktif
mengajar pula pada Departemen Hubungan Internasional,
Universitas Paramadina, dan Universitas Al Azhar Indonesia, Jakarta.
Memperoleh gelar S1 dari Jurusan Ilmu Sejarah UNPAD tahun
2000, dan S2 dari Program Pasca Sarjana Ilmu Politik Universitas
Indonesia tahun 2003. Menjadi Konsultan Penelitian pada Sekolah
Staf dan Pimpinan (SESPIM) POLRI, Lembang Bandung, di samping
menjadi salah satu Redaktur Ahli dalam Jurnal SESPIM POLRI
SANYATA SUMANASA WIRA, serta Majalah SESPIM POLRI,
MITRA POLISI. Meminati kajian militer dan kepolisian, bukunya
yang berkaitan dengan Reformasi TNI diterbitkan oleh UNPAD
Press, berjudul: Berpijak Diatas Bara: Kegamangan Politik TNI Pada
Masa Transisi. Di samping itu aktif menulis mengenai kajian militer
dan kepolisian di berbagai jurnal dan surat kabar.
Otto Pratama, Database Manager Imparsial. Ia menyelesaikan
S-1 di bidang Sosiologi di Erasmus Universiteit, Rotterdam, Belanda
(1993).
T. Hari Prihatono, Direktur Eksekutif ProPatria Institute.
Sebuah lembaga nirlaba yang memberi perhatian pada isu-isu
reformasi sektor keamanan Indonesia dan Fasilitator Working Group
on Security Sector Reform (WG SSR).
Usman Hamid, lulus dari Fakultas Hukum Universitas Trisakti
1999. Memulai aktifismenya sejak mahasiswa di Trisakti dimana
empat mahasiswa tewas ditembak ABRI pada 12 Mei 1998 menjelang
jatuhnya Soeharto. Bergabung bersama gerakan mahasiswa 1998-
1999 dan hak asasi manusia melalui KontraS di tahun 1999 hingga
saat ini. Menjadi Sekretaris Komisi Penyelidik Pelanggaran HAM
viii
Trisakti, Semanggi I dan II untuk menginvestigasi berbagai insiden
penembakan mahasiswa di 1998-1999; serta Sekretaris Tim Pencari
Fakta Kasus Pembunuhan Munir 2004. Publikasi: Aceh, Pemilu di
Bawah Darurat Militer (2004); Menatap wajah Korban (2005); Aceh,
Damai dengan Keadilan? (2006); Bunuh Munir (2006), Inkonsistensi dan
Separatisme Jakarta: Mengapa Tanah Papua Bergolak? (2006).
Yandry Kurniawan Kasim, ProPatria Institute. Menyelesaikan
studi pada Program Pascasarjana Hubungan Internasional
Universitas Indonesia pada tahun 2003. Staf Pengajar Pada Program
Pascasarjana Hubungan Internasional Universitas Indonesia.
Yosep Adi Prasetyo, Direktur Institut Studi Arus Informasi
(ISAI). Lulus sebagai sarjana Fakultas Teknik Jurusan Elektro
Universitas Kristen Satya Wacana, Salatiga, dengan gelar Insinyur
(1988). Saat ini, ia merupakan anggota Tim Kelompok Kerja (Pokja)
Reformasi POLRI yang dibentuk POLRI-Kemitraan, anggota Pokja
Defence Reform dan anggota tetap Focus Group Discussion Pro-
Patria, ikut menyusun academic paper Konsep Pertahanan Republik
Indonesia, serta pendiri dan anggota board Institur for Media and
Social Studies (IMSS). Ia pernah menjabat sebagai Majelis Etik
Aliansi Jurnalis Independen (AJI) Jakarta (2003-2005). Beberapa
publikasi antara lain: “Jurnalisme radio dan kekerasan di Era Pasca-
Soeharto” dalam Tidak Bebas Berekspresi, (ISAI, 2005); “Kedung
Ombo” dalam John McGlynn (ed.), Indonesia in the Soeharto Years,
(Lontar, 2005); “Media dam peristiwa Kerusuhan Mei 1998” dalam
Hotma Timbul Hutapea (ed.), Menatap wajah Korban, (SNB, KontraS,
APHI, IKOHI, FKKM 98, 2005).
Zainal Abidin, staf Divisi Studi ELSAM. Lulus dari Fakultas
Hukum Universitas Gajah Mada pada tahun 2002.
1
Pendahuluan:
Transisi Intelijen Negara
Andi Widjajanto
Gelombang kekerasan yang melanda Indonesia, seperti
konflik Aceh, kerusuhan Mei 1988, kekerasan komunal di
Kalimantan Barat dan Tengah, konflik komunal di Poso
dan Maluku, serta strategi bumi hangus di Timor Timur
pasca jajak pendapat, mengundang banyak perhatian dari
masyarakat internasional, media massa, organisasi nonpemerintah,
dan juga akademisi. Cukup banyak akademisi
yang berupaya untuk menjelaskan fenomena kekerasan
yang terjadi dalam konteks ruang dan waktu yang spesifik.
Pola induksi ini digunakan oleh Schulze1, Bertrand2, Van
1 Kirsten E.Schulze, ”Laskar Jihad and the Conflict in Ambon,” The Brown Journal of World
Affairs Vol.IX, Issue 1, Spring 2002.
2 Jacques Bertrand, ”Legacies of the Authoritarian Past: Religious Violence in Indonesia’s
Mollucan Islands,” Pacific Affairs, Vol.71, No.1, Spring 2002.
2
Klinken3 dan Aditjondro4 untuk menganalisis ”perang saudara”
yang terjadi di Maluku. Kajian induktif juga dilakukan oleh Rohde5
untuk mendeskripsikan konflik agama dan etnis yang terjadi di
Poso. Ravich6 dan Sukma7 menggunakan pendekatan yang sama
untuk menjabarkan konflik yang terjadi di Aceh. Kontribusi yang
sama juga diberikan oleh Djuli dan Jereski8 yang berupaya untuk
melakukan komparasi tentang konflik sumberdaya yang terjadi di
Aceh dan Papua.
Gelombang kekerasan diatas terjadi antara lain karena Indonesia
memiliki struktur negara yang lemah (weak state). Dalam suatu
negara lemah, kebijakan politik yang diambil terkondisikan oleh
instabilitas politik, krisis legitimasi, lemahnya identitas nasional,
tidak berfungsinya institusi sosial politik, kemiskinan ekonomi
dan sangat rentan terhadap tekanan-tekanan eksternal.9 Hal ini
membuat Indonesia terus-menerus berada dalam process of crisis
management atau yang lebih dikenal dengan the politics of survival. 10
3 Gerry van Klinken, ”The Maluku Wars; Bringing Society back in,” Indonesia, No. 71, 2001,
h.1-26.
4 George Junus Aditjondro, ”Guns, Pamphlets and Handie-talkies: How the Military
Exploited Local Ethno-Religious Tensions in Maluku to Preserve their Political and
Economic Priveleges,” dalam Ingrid Wessel dan Gerogria Wimhofer (eds.), Violence in
Indonesia (Hamburg: Abera, 2001).
5 David Rohde, ”Indonesia Unravelling?,” Foreign Affairs Vol.80, No.4, July/August, 2001.
6 Samantha F. Ravich,”Eyeing Indonesia through the lens of Aceh,” Washington Quaterly
Vol.23, No.3, Summer, 2000.
7 Rizal Sukma, ”The Acehnese Rebellion : Secessionist Movement In Post-Suharto
Indonesia,” dalam Andrew T.H. Tan and J.D. Kenneth Boutin (ed.), Non Traditional
Security Issues in Southeast Asia, New York: Select Publishing, 2001
8 M.N. Djuli dan Robert Jereski, ”Prospects for Peace and Indonesia’s Survival,” The Brown
Journal of World Affairs Vol.IX, Issue 1, Spring, 2002.
9 Richard Jackson, ”The State and Internal Conflict” Australian Journal of Internal Affairs,
Vol.55, No.1, April, 2001, hlm.65-82.
10 J. Migdal, Strong Societies and Weak States: State-Society Relations and State Capability in the
Third World, Princeton, NJ:Princeton University Press, 1988.
3
Kajian tentang adanya kaitan antara gelombang kekerasan dan
struktur negara bangsa di Indonesia pada akhirnya menimbulkan
pertanyaan tentang kemungkinan Indonesia untuk mengalami
kondisi yang jauh lebih buruk dan menjelma menjadi failed state
seperti yang dialami oleh Afghanistan, Angola, Congo, Liberia,
Sierra Leone, dan Sudan atau bahkan menjelma menjadi collapsed
state seperti Somalia. Kemungkinan ini dipertanyakan antara lain
oleh Emmerson11, Dibb dan Prince12, Rotberg13, dan Wanandi14.
Untuk mencegah jatuhnya Indonesia dalam kategori failed state,
instabilitas sosial politik yang dialami Indonesia harus dihilangkan.
Instabilitas ini harus dilihat sebagai akibat dari ketidakmampuan
negara untuk memproyeksi kapasitas dan kewenangan yang
dimilikinya, sehingga ada bagian-bagian wilayah dan penduduk
Indonesia yang tidak tersentuh program-progam pemerintah.
Dalam situasi seperti ini, ancaman di masa depan akan timbul
dari ketidakmampuan rejim politik transisional untuk mengatasi
kompleksitas masalah yang muncul dari interaksi antara masyarakat
multietnis, pluralitas politik, dan sistem ekonomi pasar. Kondisi
ketidakamanan bagi negara dan bangsa selalu menjadi hambatan
utama pembangunan di Indonesia. Jika Indonesia akan keluar
dari lingkaran setan dimana instabilitas, kriminalitas, kemiskinan,
dan kekerasan komunal saling memperkuat satu sama lain, maka
pembangunan dan keamanan harus didekati secara simultan.
Integrasi antara konsep keamanan, pembangunan, dan hakhak
sipil rakyat terlihat nyata dalam terminologi reformasi sektor
11 Donald K.Emmerson, ”Will Indonesia Survive?” Foreign Affairs, May/June 2000, hlm.95.
12 Paul Dibb dan Peter Prince, ”Indonesia’s Grim Outlook,” Orbis, Fall 2001, hlm. 625-626.
13 Robert I. Rotbert, ”The New Nature of Nation-State Failure,” The Washington Quaterly, ,
Vol.25, , No. 3, Summer 2002, hlm. 85-96.
14 Jusuf Wanandi, ”Indonesia: A Failed State?” The Washington Quaterly, , Vol.25, , No. 3,
Summer 2002, hlm. 135-147.
4
keamanan. Sebagai suatu tujuan pembangunan, reformasi sektor
keamanan diimplementasikan untuk memberikan kerangka penyelesaian
menyeluruh bagi masalah-masalah keamanan seperti penegakan
hukum, perlindungan hak-hak sipil dengan kebutuhan untuk
melakukan reformasi institusional di tubuh TNI, POLRI, serta
dinas-dinas intelijen.
Reformasi sektor keamanan yang digulirkan sejak 1998 belum
menyentuh sistem intelijen nasional. Indikasi utamanya adalah
hingga saat ini Indonesia tetap belum memiliki regulasi politik
yang mengatur intelijen negara. Regulasi tersebut diperlukan terutama
karena organisasi intelijen negera memiliki suatu kewenangan
spesifik yang memungkinkan anggota intelijen untuk
menggunakan metode kerja rahasia dan tertutup yang secara diametral
memiliki kontradiksi dengan prinsip-prinsip demokrasi,
HAM, dan kebebasan sipil.
Buku ”Negara, Intel, dan Ketakutan” merupakan kumpulan
karya para aktivis gerakan masyarakat sipil yang menyuarakan
kepedulian dan kegelisahannya tentang sifat omnipresence dari
intelijen Indonesia. Para aktivis yang menyumbangkan gagasannya
dalam buku ini tergabung dalam Simpul Aliansi Nasional untuk
Demokratisasi Intelijen (SANDI). SANDI difasilitasi oleh PACIVIS
UI dan didukung sepenuhnya oleh ELSAM, Human Rights Working
Group, Imparsial, ICW, ISAI, KontraS, ProPatria Institute, The
RIDEP Institute, dan YLBHI. Buku ”Negara, Intel, dan Ketakutan”
ini ditujukan untuk tidak hanya untuk merekam beberapa sudutsudut
gelap Indonesia yang pernah tersentuh oleh aktivitas dinasdinas
intelijen, tetapi juga untuk menghadirkan beberapa gagasan
tentang pengaturan ideal dinas-dinas intelijen.
Rekaman jejak intelijen Indonesia dan gagasan-gagasan
ideal untuk mentransformasi dinas-dinas intelijen Indonesia disajikan
dalam tulisan-tulisan yang elaboratif. Tulisan-tulisan
tersebut merupakan hasil diskusi panjang antara para aktivis ge5
rakan masyarakat sipil dan para akademisi yang difasilitasi oleh
PACIVIS-UI dalam beberapa ”writers workshops” (Mei-Juli 2006).
Para akademisi yang terlibat aktif dalam ”writers workshops” adalah
Andi Widjajanto (PACIVIS-UI), Makmur Keliat (FISIP-UI), Cornelys
Lay (FISIPOL-UGM), Edy Prasetyono (CSIS), Kusnanto Anggoro
(CSIS). Mereka merupakan anggota Kelompok Kerja Indonesia
untuk Reformasi Intelijen Negara15, yang dibentuk oleh PACIVISUI
pada bulan Mei 2005.
Hasil dari ”writers workshops” tersaji dalam bentuk buku
”Negara, Intel, dan Ketakutan” yang terdiri dari 11 bab. Bab I dan
dan BAB XI merupakan bab pengantar dan penutup yang berusaha
untuk memberikan pemetaan umum dan kesimpulan rekomendatif
tentang intelijen Indonesia.
Bab II ”Intelijen: Masa Perang dan Masa Damai” ditulis
oleh peneliti CSIS, Alexandra Retno Wulan. Di bab ini, Wulan
memaparkan gagasan ideal tentang pemisahan antara intelijen
masa perang dan masa damai. Namun, untuk Indonesia, pemisahan
tersebut sulit dilakukan terutama karena aktor-aktor keamanan
Indonesia tidak pernah putus digelar untuk mengatasi letupan
ancaman-ancaman eksternal, internal, dan transnasional yang
terus terjadi. Hal ini menyebabkan sistem intelijen masa perang
menjadi dasar pembentukan sistem intelijen masa damai. Dinasdinas
intelijen Indonesia bergerak berdasarkan logika perang yang
lebih mengandalkan operasi-operasi tertutup dan represif.
Bab III ”Intelijen Pertahanan: Tinjauan Literatur dan Perspektif
Historis Indoensia” dikerjakan secara kolaboratif oleh T. Hari
Prihartono dan Yandry K. Kasim. Prihartono dan Kasim –yang dalam
ProPatria menginisiasi reformasi militer, menawarkan gagasan
15 Anggota Kelompok Kerja Indonesia untuk Reformasi Intelijen Negara lainnya adalah
Hariyadi Wirawan (FISIP-UI), Rudi Satryo (FH-UI), Fadjrul Falaakh (FH-UGM), Alexius
Jumadu (Universitas Parahyangan), dan Ikrar Nusa Bhakti (LIPI).
6
untuk memperkuat intelijen pertahanan yang harus dikendalikan
oleh Departemen Pertahanan. Kedua penulis mengusulkan transformasi
dinas intelijen militer sehingga Departemen Pertahanan
dapat lebih mengendalikan lingkaran proses kerja intelijen militer
yang nantinya diharapkan dapat memperkuat produk-produk
intelijen militer.
Bab IV ”Intelijen Negara dan Intelijen Keamanan: Perspektif
Kepemimpinan Politik dan Efektivitas Koordinasi” ditulis oleh
Muradi yang bersama RIDEP telah melakukan advokasi reformasi
kepolisian. Temuan menarik yang diungkap dalam Bab ini adalah
(1) kinerja intelijen kepolisian sangat dipengaruhi oleh pertarungan
elit politik di tingkat nasional; dan (2) kinerja intelijen kepolisian
tereduksi oleh dominasi intelijen militer dan dikooptasi oleh berbagai
lembaga keamanan ad-hoc di tingkat nasional seperti Kopkamtib
dan Bakorstanas. Bagi Muradi, kinerja intelijen kepolisian bisa
ditingkatkan dengan mengembalikan kompetensi utama intelijen
kriminal ke lembaga kepolisian serta mengembangkan mekanisme
koordinasi yang lebih padu antar dinas-dinas intelijen.
BAB V ”Sumberdaya Human Intelligence (Humint) dalam
Perang Melawan Terorisme” merupakan kontribusi pemikiran
Otto Pratama. Pratama mempermasalah kecenderungan perluasan
wewenang intelijen untuk menjalankan strategi kontra-terorisme.
Bagi Pratama, kecenderungan yang juga berlangsung di tingkat
global ini harus diimbangi dengan adopsi prinsip-prinsip demokrasi,
HAM, dan kebebasan sipil terutama untuk mengawasi aktivitas
intelijen yang mengandalkan human intelligence.
BAB VI yang berjudul ”Menagih Pertanggungjawaban Kejahatan
Intelijen di Depan Pengadilan: Keterbatasan dan Alternatif
Perbaikan” digagas oleh Zainal Abidin dan Indriaswati Dyah
Saptaningrum dari Elsam. Tulisan Abidin dan Saptaningrum dalam
bab ini mengarah kepada usulan reformasi sistem peradilan militer
di Indonesia terutama untuk mencegah impunitas anggota-anggota
7
intelijen (yang berasal dari dinas kemiliteran). Reformasi sistem
peradilan militer yang ditawarkan Abidin dan Saptaningrum tidak
hanya menjabarkan masalah-masalah utama yang ada dalam sistem
peradilan militer saat ini, tapi juga menawarkan beberapa usulan
substantif untuk memberikan kepastian dan perlindungan hukum
bagi anggota-anggota intelijen.
BAB VII ”Mereformasi Negara Intel Orde Baru: Kasus Penembak
Misterius Era 1980-an” merupakan gagasan bersama Edwin Partogi
dan Usman Hamid. Kedua aktivis KontraS ini memaparkan secara
rinci perluasan kewenangan bagi aparat keamanan yang dilakukan
secara ekstensif. Bagi Partogi dan Hamid, perluasan kewenangan
ini dilakukan semata-mata secara subjektif demi kepentingan
stabilitas politik rejim. Perluasan kewenangan ini secara signifikan
mengurangi kepastian dan kewibawaan hukum di Indonesia karena
proses penegakan hukum dapat dipotong dan bahkan disubstitusi
oleh suatu operasi tertutup yang mengandalkan metode-metode
represif.
Bab VIII ”Intelijen, Sensor, dan Negeri Kepatuhan” yang disajikan
sangat rinci oleh Stanley YAP dari ISAI. Bab ini secara
lugas menunjukkan sifat omnipresence dari intelijen Indonesia. Intelijen
Indonesia –yang dijadikan instrumen stabilisasi oleh rejim
politik, masuk hampir dalam semua dimensi kehidupan. Stanley
menilai bahwa di masa Orde Baru, secara naif, negara berpikir
bahwa nilai, ideologi, gagasan, dan bahkan ilmu pengetahuan
dapat dikendalikan dengan cara membatasi produk-produk
yang dilempar ke masyarakat luas. Intelijen menjadi bagian dari
kontrol represif negara terhadap film, teater, buku, diseminasi
gagasan, dan bahkan proses belajar mengajar. Bagi Stanley, kontrol
represif negara tersebut akhirnya menumbuhkan secara relatif
sikap kepatuhan semu masyarakat terhadap negara yang justru
kontradiktif bagi perkembangan kreativitas, inovasi, dan gagasan
kritis warga negara.
8
BAB IX ditulis oleh J. Danang Widoyoko dari Indonesian
Corruption Watch (ICW). Widoyoko memaparkan suatu dimensi
kecil intelijen yang mempengaruhi kehidupan sehari-sehari. Bab
ini berhasil menunjukkan bagaimana intelijen muncul dalam uang
rupiah; intelijen ada dalam perangko; bayang-bayang intelijen ada
di meterai dan surat berharga. Bagi Widoyoko, intrusi intelijen dalam
percetakan kertas-kertas berpengamanan ini menarik untuk
diangkat karena menunjukkan perluasan wewenang intelijen di
luar kompetensi utamanya. Sayangnya, perluasan wewenang ini
juga disertai dengan indikasi terjadinya korupsi yang melibatkan
beberapa anggota intelijen. Solusi normatif yang ditawarkan Widoyoko
adalah reduksi kewenangan intelijen di luar sektor pertahanan
dan sekaligus meningkatkan transparansi dan akuntabilis dalam
proses pengadaan.
Bab X ”Wewenang Penangkapan Intelijen Tidak Diperlukan”
merupakan tulisan terakhir di buku ini yang mengangkat salah satu
usulan kontroversial dari draft RUU Intelijen Negara versi Maret
2006. Bab yang ditulis oleh A. Patra M. Zen (YLBHI) menawarkan satu
argumentasi dasar bahwa kewenangan anggota intelijen berbeda
dengan kewenangan aparat penegak hukum. Bagi Zen, anggota
intelijen memiliki kewenangan terbatas dalam pembentukan sistem
peringatan dini dan sistem informasi sistem strategis. Anggota
intelijen tidak memiliki kewenangan penegakan hukum. Karena
itu, secara tegas, Zen menyatakan bahwa UU Intelijen Negara tidak
perlu dan tidak boleh memberikan kewenangan penangkapan bagi
dinas dan anggota intelijen.
Lontaran gagasan dalam bab-bab substansi buku ini, walaupun
terkesan menghadirkan sudut-sudut gelap intelijen Indonesia,
pada dasarnya ditujukan untuk menopang program reformasi
intelijen negara. Program reformasi intelijen negara diluncurkan
untuk mengembangkan kualitas demokrasi dan ukuran-ukuran
(governance effectiveness) yang semakin jelas untuk menilai kinerja
sistem intelijen negara bagi keamanan nasional.
9
REFERENSI
Buku
Burchill, Scott & Linklater. 1996. Theories of International Relations..
Macmillan Press. UK.
Conboy, Ken. 2003. Kopassus: Inside Indonesia’s Special Forces.
Equinox. Jakarta
Conboy, Ken. 2004. Intel: Inside Indonesia’s Intelligence Service.
Equinox. Jakarta.
Gray, Colin S. 2005. Another Bloody Century: Future Warfare.
Weidenfeld & Nicholson. London.
Huntington, Samuel P. 1957. The Soldier and the State: The Theory and
Politics of Civil-Military Relations. Harvard University Press.
Cambridge.
Keegan, John, 2004. Intelligence in War. Vintage Books. New York.
Lund, Michael S. 1996. Preventing Violent Conflicts: A Strategy for
Preventive Diplomacy. United States Institute of Peace Press,.
Washington D.C.
Nugroho, Yanusa. 2004. Manyura. Kompas. Jakarta.
Pendit, Nyoman S. 2003. Mahabharata. Gramedia Pustaka Utama.
Jakarta.
Sawyer, Ralph D. 2004. The Tao of Spycraft: Intelligence Theory and
Practice in Traditional China. Westview Press. Colorado:.
Scott, L.V. & Jackson, Peter. 2004. Understanding Intelligence in the
Twenty-First Century. Routledge. London.
Shulsky, Abram N. & Schmitt, Gary J. 2002. Silent Warfare:
Understanding the World of Intelligence, 3rd edition. Brassey’s
Inc . Washington D.C.
10
SIPRI Yearbook 2005: Armaments, Disarmaments and International
Security. 2005.
Oxford University Press. Oxford.
Traverton, Gregory F. 2005. The Next Steps in Reshaping Intelligence.
RAND Corporation. Virginia.
Widjajanto, Andi (ed.). 2005. Reformasi Intelijen Negara. Pacivis. ,
Jakarta.
Jurnal
Arreguín-Toft, Ivan, ”How the Weak Win Wars: A Theory of
Asymmetric Conflict”, International Security, Volume 26,
No.1, (Summer, 2001).
Artikel Media Massa
”Penyadapan Warga Harus Seijin Pengadilan”. Kompas. 9 Januari
2006.
”AS ‘Meminjam Tangan’ untuk Menyiksa Tahanan” . Kompas. 25
Januari 2006.
”Ada Bukti Tahanan Alami Penyiksaan”. Media Indonesia. 25
Januari 2006..
Internet
http://www.unescap.org/huset/gg/governance.htm.
http://en.wikipedia.org/wiki/Prehistoric_warfare.
http://en.wikipedia.org/wiki/List_of_wars_before_1000
11
Intelijen: Masa Perang dan Masa Damai
Oleh : Alexandra Retno Wulan
Intelligence is an oxymoron of peaceful-war
A. Pendahuluan
Perang dan damai merupakan dua fenomena yang
konstan muncul dalam kehidupan manusia. Perebutan
Hastinapura di medan Kurusetra1 hingga penyerangan Irak
dan Lebanon masa kini merupakan berbagai teater perang
yang pernah dicatat dalam sejarah. Dalam periode Pasca
Perang Dingin, di tingkatan global antara tahun 1990 – 2004,
tercatat rata rata setiap tahun terjadi 24 konflik bersenjata2.
Lebih dari 2000 tahun yang lalu, Plato bahkan dengan sinis
1 Nugroho, Yanusa, Manyura, dan Pendit, Nyoman S., Mahabharata, Jakarta: Gramedia
Pustaka Utama, 2003.
2 SIPRI Yearbook 2005: Armaments, Disarmaments and International Security, Oxford: Oxford
University Press, 2005, hlm. 122.
12
menggambarkan bahwa perang tak akan pernah berakhir dengan
menyatakan bahwa hanya mereka yang telah meninggal yang dapat
menyaksikan keberakhiran perang3. Hal ini menunjukkan bahwa
fenomena perang merupakan fenomena yang secara konsisten
masih berlangsung.
Karakteristik perang pun mengalami cukup banyak perubahan
yang signifikan. Ivan Arreguín-Toft melihatnya sebagai perang
simetrik dan asimetrik dimana karakteristik perang dilihat dari
kekuatan aktor dan strateginya4. Pembedaan serupa juga dilakukan
oleh Colin S. Gray dengan tipe perang regular dan irregular-nya5.
Pada dasarnya perubahan karakteristik perang dapat dilihat
berdasarkan aktor-aktor yang terlibat, faktor pemicu dan penyebab
dasarnya, strategi serta teknologi senjata yang digunakan.
Pada saat yang bersamaan fenomena damai adalah fenomena
antitesis dari perang yang masih terus diupayakan oleh manusia.
Bagi kaum realis, damai merupakan kondisi untuk mempersiapkan
perang6, sementara bagi kaum liberalis damai merupakan kondisi
yang harus terus diwujudkan dan dipertahankan untuk kepentingan
bersama lain yang jauh lebih penting7. Tapi jelas bagi dua
pandangan tersebut, damai merupakan suatu kondisi yang juga
signifikan dalam evolusi kehidupan manusia, terutama di area
studi keamanan.
Di sisi lain, intelijen muncul sebagai salah satu isu penting
dalam area keamanan. Kebutuhan dan tuntutan publik terhadap
3 Gray, Colin S., Another Bloody Century: Future Warfare, London: Weidenfeld & Nicholson,
2005, hlm. 19.
4 Arreguín-Toft, Ivan, ”How the Weak Win Wars: A Theory of Asymmetric Conflict”,
International Security, Volume 26, No.1, Summer, 2001, hlm. 93 – 128.
5 Gray, Op.cit., hlm. 168 – 170.
6 Burchill, Scott, ”Realism and Neo-realism” dalam Burchill, Scott & Linklater, Theories of
International Relations, UK: Macmillan Press, 1996,hlm. 67 - 73.
7 Burchill, Scott, ”Liberal Internationalism” dalam Burchill & Linklater, Op.cit, hlm. 28 – 35.
13
intelijen, khususnya intelijen negara semakin meningkat. Peristiwa
penyerangan terhadap Amerika Serikat pada September 2001
merupakan bukti yang semakin menguatkan kebutuhan negara
dan masyarakat terhadap intelijen negara yang dapat diandalkan8.
Dalam perkembangannya, studi mengenai intelijen dipandang
perlu terutama dalam konteks studi keamanan mengenai perang
dan damai. Intelijen dipandang berperan penting dalam mencegah
maupun memenangkan perang dan di sisi lain intelijen juga
dipandang perlu untuk mewujudkan perdamaian.
Adanya perbedaan mendasar antara karakteristik masa damai
dan masa perang tampaknya akan menyebabkan keharusan bagi
negara untuk membedakan intelijen yang digunakan dalam kedua
kondisi tersebut. Berdasarkan ilustrasi singkat di atas, bab ini
akan menggambarkan perbedaan esensial antara intelijen yang
digunakan dalam masa damai dengan intelijen yang digunakan
selama masa perang. Hal ini penting untuk dilakukan agar negara
dapat merancang intelijennya secara lebih maksimal sesuai dengan
fungsi dan tujuannya. Negara harus dapat menjamin bahwa setiap
institusi negara bertindak sesuai fungsi serta tujuannya dengan
semaksimal mungkin dan lebih jauh lagi institusi negara juga
harus mendukung pelaksanaan kaidah penadbiran yang baik (good
governance) yang mengedepankan nilai nilai demokrasi, hak asasi
manusia dan hak hak sipil lainnya.
B. Perang dan Damai
Fenomena perang memang merupakan salah satu fenomena
yang selalu dihadapi dalam kehidupan manusia. Jaman prasejarah
pun telah mencatat beberapa konflik yang terjadi antar manusia di
8 Scott, Len & Jackson, Peter, ”Journey in Shadows” in Scott, L.V. & Jackson, Peter,
Understanding Intelligence in the Twenty-First Century, London: Routledge, 2004, hlm. 1.
14
jaman batu dan logam9. Setelah periode tersebut konflik dan perang
tetap muncul dalam kehidupan manusia. Dunia mitologi mencatat
Perang Bharatayudha dan Perang Troya, sementara itu dalam
periode yang bersamaan juga muncul beberapa perang di Persia (499
SM – 479 SM), Perang Peloponnesia (431 SM – 404 SM) dan perang
lain di berbagai kawasan berbeda10. Periode berikutnya mencatat
beberapa perang di wilayah Romawi, Arab dan Cina11. Fenomena
ini terus berlanjut hingga Perang Dunia I, Perang Dunia II, konflik
di Darfur, Nepal, serta di beberapa negara Asia Tenggara.
Diagram 1
Siklus Konflik (Michael S. Lund)
9 http://en.wikipedia.org/wiki/Prehistoric_warfare, diakses 5 juli 2006.
10 http://en.wikipedia.org/wiki/List_of_war_before_1000, diakses 5 juli 2006..
11 Ibid.
15
Michael Lund mengamati bahwa setiap konflik pada dasarnya
memiliki siklus tahapan dan intensitasnya masing masing. Lund
membagi tahapan konflik12 menjadi tahapan awal, pertengahan
dan tahapan akhir. Selama ketiga tahapan ini, konflik bergerak dari
spektrum damai, konflik, krisis dan yang paling ektrem perang
untuk kemudian bergerak kembali menuju perdamaian.
Perang pada umumnya didefinisikan sebagai titik ekstrem dari
sebuah konflik yang melibatkan penggunaan senjata sebagai alat
kekerasan. Lund menilai dalam setiap tahapan konflik setidaknya
harus diciptakan strategi strategi khusus untuk dapat mencegah
konflik mencapai titik ekstremnya dan apabila sudah berada dalam
titik ekstrem dapat bergerak turun kembali ke perdamaian.
Dalam prinsip sebuah negara yang demokratis dan menganut
prinsip supremasi sipil13, perang harus ditentukan oleh pemegang
kekuasaan politik tertinggi yang diasumsikan memegang mandat
dari seluruh rakyat. Apabila diamati lebih lanjut, perang dan konflik
bersenjata yang pernah terjadi atau bahkan masih berlangsung
memiliki beberapa karakteristik yang berbeda. Colin S. Gray membagi
karakteristik perang menjadi dua jenis, terutama berdasarkan
aktor aktor yang terlibat dalam perang tersebut. Jenis pertama disebut
Gray sebagai peperangan reguler14. Secara sederhana, perang
ini adalah perang antara dua atau lebih kekuatan perang normal.
Lebih lanjut, Gray menjelaskan bahwa hal ini akan membawa setidaknya
dua konsekuensi logis. Konsekuensi pertama, perang akan
berlangsung di level antar negara. Konsekuensi kedua adalah perang
akan berlangsung dengan memanfaatkan kekuatan angkatan
12 Lund, Michael S., Preventing Violent Conflicts: A Strategy for Preventive Diplomacy, Washington
D.C.: United States Institute of Peace Press, 1996, hlm. 45 – 46.
13 Huntington, Samuel P., The Soldier and the State: The Theory and Politics of Civil-Military
Relations, Cambridge: Harvard University Press, 1957, hlm. 83 – 85.
14 Gray, Op.cit.,hlm. 168.
16
bersenjata masing masing negara. Dengan demikian juga dapat
disimpulkan bahwa jenis perang reguler adalah jenis perang yang
berlangsung antara angkatan bersenjata dua atau lebih negara.
Gray juga menyatakan bahwa jenis perang ini biasanya dipicu
oleh motivasi perebutan wilayah atau teritori tertentu15. Sebagai
konsekuensinya, kemampuan perang yang dikembangkan adalah
kemampuan perang teritorial land power, termasuk pengembangan
kemampuan intelijen.
Tipe perang kedua adalah perang nonreguler16. Sebagai kebalikan
dari tipe perang reguler, tipe perang nonreguler ini merupakan
perang antara aktor reguler dengan aktor nonreguler. Seperti telah
dijelaskan sebelumnya, aktor reguler adalah negara sementara yang
dapat dikategorikan sebagai aktor nonreguler adalah aktor aktor
non-negara.
Tipe perang ini memunculkan kebutuhan lain bagi negara dan
kekuatan perangnya. Kekuatan perang negara dalam hal ini juga
harus mempertimbangkan karakteristik unik aktor non-negara.
Tipe perang nonreguler ini pada dasarnya tidak berhubungan
dengan penguasaan territorial, oleh karena itu umumnya definisi
kemenangan ditentukan oleh penguasaan hati dan pikiran lawan.
Dengan demikian tampak jelas bahwa pengembangan kemampuan
intelijen tetap merupakan sebuah kewajiban bagi negara, walaupun
dengan fokus yang berbeda bila dibandingkan dengan pengembangan
kemampuan intelijen dalam perang reguler.
C. Intelijen Negara
Studi intelijen merupakan salah satu studi yang berkembang
dalam area studi keamanan. Selama ini, studi intelijen kurang
15 Ibid., hlm. 201.
16 Ibid., hlm. 212.
17
dieksplorasi karena karakteristik dasar intelijen yang berkaitan erat
dengan faktor kerahasiaan. Namun dalam evolusi studi keamanan,
studi intelijen negara merupakan salah satu isu yang secara signifikan
berkembang terutama setelah peristiwa penyerangan terhadap
menara kembar di New York, Amerika Serikat.
Intelijen negara setidaknya berkaitan dengan dua hal. Intelijen
sebagai sebuah fungsi dan intelijen sebagai sebuah organisasi dalam
struktur ketatanegaraan. Sebagai sebuah fungsi, intelijen berkaitan
dengan penginderaan awal atau yang lebih dikenal dengan earlywarning
system. Hal ini akan mengakibatkan intelijen memiliki
tugas untuk mengumpulkan, menganalisa dan memberikan informasi
yang diperlukan kepada pembuat kebijakan dalam penentuan
kebijakan yang terbaik untuk mencapai tujuan. Sebagai
sebuah organisasi, intelijen terkait dengan struktur, hubungan
antar institusi, personil serta mekanisme pertanggungjawaban dan
pertanggunggugatan.
Sebagai sebuah fungsi, intelijen akan cenderung bersifat statis.
Dalam hal ini, apapun jenis situasi dan kondisinya, intelijen akan
tetap berfungsi sebagai instrumen penginderaan awal bagi para
pembuat kebijakan dalam pembuatan sebuah keputusan. Sementara
sebagai sebuah organisasi, intelijen harusnya akan berkembang
mengikuti situasi dan kondisi tertentu, misalnya struktur organisasi
intelijen dalam negara demokratis harusnya berbeda dengan
struktur organisasi intelijen dalam negara yang tidak demokratis.
Apabila hendak diteliti lebih lanjut, studi mengenai intelijen sebagai
sebuah organisasi adalah studi yang kompleks. Hal ini terutama
disebabkan karena karakteristik dasar intelijen pada dasarnya akan
bertentangan dengan prinsip dasar penadbiran yang baik (good
governance)17. Intelijen pada dasarnya akan berkaitan erat dengan
17 http://www.unescap.org/huset/gg/governance.htm diakses 5 Juli 2006.
18
prinsip prinsip kerahasiaan sementara prinsip good governance akan
menuntut transparansi dan keterbukaan. Akan tetapi kedua kondisi
ini bukan berarti tidak dapat ditemukan titik tengahnya. Dengan
demikian jelas bahwa studi intelijen harus lebih memfokuskan diri
pada penemuan titik tengah antara karakteristik alami intelijen
dengan prinsip prinsip good governance.
Pada dasarnya studi intelijen harus memfokuskan pembahasan
terhadap tiga dimensi intelijen. Dimensi pertama adalah jenis
produk informasi intelijen. Dimensi kedua adalah dimensi aktivitas
intelijen dan dimensi ketiga adalah dimensi organisasi intelijen.
Dalam dimensi informasi, intelijen memiliki setidaknya tiga
jenis produk intelijen yang kesemuanya berupa informasi.
Jenis produk intelijen pertama adalah current intelligence atau
oleh John Keegan dikategorikan sebagai real-time intelligence18.
Produk intelijen ini pada umumnya berupa informasi yang dapat
menjawab pertanyaan apa, bagaimana, di mana serta kapan. Keegan
memberikan contoh sistem hakaras di India yang terbukti secara
efektif mampu memberikan informasi-informasi dasar mengenai
lawan semasa periode masuknya Inggris dan New Zealand ke
India19. Shulsky dan Schmitt menambahkan bahwa dalam kategori
ini, informasi utama yang diperlukan sangat dipengaruhi oleh
prioritas pembuat kebijakan yang seharusnya terkait erat dengan
prioritas kepentingan nasional20. Bila ditelaah lebih lanjut, jelas
bahwa kategori ini akan menjadi sangat dinamis dan dipengaruhi
oleh perubahan kepentingan serta tujuan jangka pendek. Misalnya
kepentingan negara yang berbeda secara signifikan apabila berada
dalam kondisi perang yaitu untuk memenangkan perang saja dan
18 Keegan, John, Intelligence in War, New York: Vintage Books, 2004, hlm. 18-19.
19 Loc.cit
20 Shulsky, Abram N. & Schmitt, Gary J., Silent Warfare: Understanding the World of Intelligence,
3rd edition, Washington D.C.: Brassey’s Inc., 2002, hlm. 57.
19
kepentingan negara dalam kondisi damai yaitu untuk keselamatan
serta keberlangsungan bangsa dan negara.
Jenis produk intelijen kedua dikategorikan oleh Keegan sebagai
produk strategik intelijen. Strategik intelijen terdiri dari setidaknya
dua jenis informasi. Basic intelligence adalah jenis produk strategik
intelijen yang pertama. John Keegan memberikan gambaran yang
sangat komprehensif bagaimana jenis produk intelijen ini telah
terbukti sangat berguna membantu Alexander Agung menaklukan
Turki21. Produk intelijen dasar ini meliputi informasi mendasar
dalam sebuah situasi. Misalnya, informasi mengenai infra struktur
suatu daerah yang akan diserang serta informasi mengenai keadaan
cuaca di daerah tersebut.
Jenis produk berikutnya adalah intelligence estimates. Produk
ini meliputi informasi intelijen yang berupa allternatif alternatif
pilihan kebijakan yang diperlukan oleh para pembuat kebijakan
dalam membuat keputusan22. Secara kualitas, dimensi ini dapat
dikatakan bersifat sebagai konstanta karena pada dasarnya kualitas
intelijen haruslah selalu akurat, aktual dan faktual. Namun apabila
dilihat dari ragamnya, maka dimensi ini merupakan sebuah variabel.
Ragam informasi yang harus dicari pada masa damai bisa
jadi tidak selalu sama dengan ragam informasi yang harus dicari
pada masa perang. Pada masa damai, diasumsikan negara akan
memiliki prioritas kepentingan nasional yang relatif berbeda
dibandingkan selama masa perang sehingga konsekuensinya jenis
informasi intelijen yang dibutuhkan juga akan berbeda.
Dimensi berikutnya adalah dimensi aktivitas intelijen. Secara
umum aktivitas intelijen dapat dibagi ke dalam beberapa jenis.
Aktivitas pertama adalah pengumpulan informasi. Berdasarkan
metode pengumpulan informasi, aktivitas intelijen dapat dibeda-
21 Keegan, Op.cit, hlm. 7-8.
22 Shulsky & Schmitt, Op.cit, hlm. 60 – 61.
20
kan menjadi beberapa jenis antara lain pengumpulan informasi
dari sumber data publik (open source intelligence), aktivitas yang
mengandalkan kemampuan manusia atau yang lebih dikenal dengan
human intelligence (humint), aktivitas yang lebih mengandalkan kemajuan
teknologi atau yang dikenal dengan technological inteligence
(techint), aktivitas yang menggunakan simbol, signal dan lambang
atau yang lebih dikenal dengan signal intelligence (sigint) serta
aktivitas yang menggunakan foto satelit atau yang lebih dikenal
dengan imagery intelligence (imint).
Aktivitas intelijen berikutnya adalah analisis. Aktivitas ini terkait
erat dengan aktivitas pengumpulan data sehingga para pembuat
keputusan mampu merumuskan keputusan terbaik sesuai dengan
informasi dan analisis informasi yang dihasilkan oleh intelijen.
Keegan menyebut tahapan aktivitas ini sebagai tahapan interpretasi23
karena informasi yang telah dikumpulkan baru akan memiliki
arti setalah dianalisis dan diinterpretasikan sebelum disalurkan kepada
pihak pembuat keputusan. Misalnya, apabila terdapat informasi
mengenai pengembangan kekuatan Angkatan Laut Indonesia,
maka tidak selamanya berarti Indonesia akan menyerang negara
lain. Oleh karena itu, interpretasi dan analisis data menjadi sangat
krusial dalam penentuan kebijakan negara lain untuk merespon
adanya peningkatan kekuatan Angkatan Laut Indonesia tersebut.
Aktivitas ketiga adalah aktivitas yang berkaitan dengan operasi
rahasia atau yang disebut dengan covert action. Aktivitas ini adalah
aktivitas yang selama ini selalu dikaitkan dengan kerja intelijen.
Pada dasarnya informasi ini berkaitan dengan informasi yang tidak
dapat didapatkan dari sumber informasi publik dan membutuhkan
sebuah operasi yang bersifat rahasia24. Aktivitas ini merupakan
23 Keegan, Op.cit., hlm. 5-6.
24 Anggoro, Kusnanto, ”Konsolidasi Negara, Politik Transisi dan Fungsi Intelijen” dalam
Andi Widjajanto ed., Reformasi Intelijen Negara, Jakarta: Pacivis, 2005, hlm. 173 – 175.
21
aktivitas yang sangat mengandalkan faktor manusia atau yang
biasa disebut dengan human intelligence dalam studi intelijen.
Aktivitas keempat adalah aktivitas counter-intelligence. Aktivitas
ini berkaitan dengan kegiatan untuk memberikan persepsi
dan informasi yang tidak tepat kepada lawan dan/atau menjaga
distribusi informasi hanya kepada pihak yang memiliki hak
sehingga pihak lawan tidak berhasil mengambil keuntungan yang
dapat merugikan. Lebih lanjut aktivitas ini juga terkait erat dengan
kebutuhan akan manajemen proteksi data25 sehingga setiap jenis
informasi bisa diakses oleh pihak yang berkepentingan dengan
otorisasi yang sesuai dengan kapasitasnya.
Berdasarkan dimensi organisasi, intelijen dapat diamati melalui
beberapa instrumen. Seperti yang telah dijelaskan sebelumnya,
organisasi intelijen ini harus dapat mempertemukan antara karakteristik
alami intelijen yang rahasia dengan berbagai prinsip penadbiran
yang baik seperti penghargaan terhadap nilai nilai demokrasi,
hak asasi manusia serta hak hak sipil lainnya. Oleh karena
itu, instrumen-instrumen ini seharusnya menjamin pemenuhan
target efektivitas intelijen sekaligus perwujudan dari prinsip prinsip
penadbiran yang baik. Instrumen pertama adalah struktur organisasi
intelijen, baik struktur di internal lembaga intelijen maupun
struktur intelijen dalam sebuah sistem ketatanegaraan.
Selain struktur organisasi intelijen, dimensi organisasi juga
harus diamati dengan instrumen mekanisme pertanggungjawaban
dan pertanggunggugatan yang sesuai. Mekanisme ini akan menegaskan
kembali struktur organisasi intelijen dalam sebuah negara
demokratis yang akuntabel.
Instrumen berikutnya adalah instrumen kode etik dan pengawasan
intelijen. Kode etik intelijen setidaknya harus menjadi da-
25 Shulsky & Schmitt, Op.cit, hlm. 99.
22
sar untuk menjaga moralitas tindakan intelijen26. Sementara itu,
pengawasan intelijen akan berfungsi untuk menjaga profesionalitas
intelijen. Lebih lanjut, pengawasan intelijen harus dilakukan di
beberapa area dan level secara sekaligus.
Pertama, pengawasan intelijen harus dilakukan secara politik.
Hal ini artinya harus ada mekanisme pengawasan terhadap proses
pengambilan keputusan, otorisasi aktivitas intelijen serta
pelaksanaan operasi intelijen. Pengawasan ini dapat dilakukan
setidaknya di empat level. Level pertama adalah internal, artinya
pengawasan dilakukan oleh atasan yang berwenang. Level berikutnya
adalah pihak eksekutif sebagai pengguna utama intelijen. Level
berikutnya adalah pihak parlemen sebagai pemberi mandat kepada
pihak eksekutif, dan terakhir adalah level publik sebagai pemegang
kekuasaan utama dalam sebuah negara yang demokratis.
Kedua, pengawasan intelijen juga harus dilakukan di bidang
hukum. Hal ini terutama dilakukan karena intelijen adalah sebuah
institusi sipil yang harus tunduk kepada hukum sebagai sebuah
konsekuensi dari negara hukum. Oleh karena itu setiap prosedur
penggunaan intelijen maupun pelaksanaan operasi intelijen haruslah
berdasar kepada aturan hukum yang berlaku baik di tingkatan
nasional maupun internasional.
Ketiga, pengawasan intelijen harus dilakukan untuk urusan
finansial. Sebagai konsekuensi dari sebuah negara demokratis,
pembiayaan aktivitas intelijen harus sepenuhnya ditanggung
oleh anggaran negara. Oleh karena itu, sistem audit dan bentuk
pengawasan finansial lain juga harus dilakukan untuk organisasi
intelijen.
26 Anggoro, Ibid., hlm. 171 – 175.
23
D. Intelijen Negara: Masa Perang atau Masa Damai?
Berdasarkan penjelasan penjelasan di atas, maka jelas bahwa
ada dua titik ekstrem dalam hubungan di dalam masyarakat, baik
di tingkat lokal, nasional, regional maupun global, yaitu perang dan
damai. Pada saat yang bersamaan, intelijen merupakan isu signifikan
dalam kedua kondisi yang secara karakteristik dasar sangat berbeda
tersebut. Perbedaan perang dan damai setidaknya diwarnai oleh
beberapa hal. Pertama, perbedaan antara perang dan damai adalah
faktor dimensi waktu. Perang secara otomatis menciptakan batasan
batasan waktu yang jauh lebih pendek dibandingkan dengan masa
damai. Hal ini membawa konsekuensi logis untuk menentukan
kebijakan dan keputusan dengan jangka waktu yang lebih minimal.
Sementara itu, masa damai akan memungkinkan dijalankannya
mekanisme dan prosedur penggunaan intelijen secara lebih normal.
Kedua, perang dan damai juga dibedakan oleh identifikasi tujuan
dan lawan. Dalam hal ini, kondisi perang lebih memudahkan
identifikasi tujuan sekaligus lawan. Tujuan dalam kondisi perang
umumnya adalah memenangkan perang. Kemudahan identifikasi
ini akan mempengaruhi penggunaan fungsi dan organisasi intelijen
negara.
Di sisi lain, Charles Cogan mengamati perubahan karakteristik
intelijen yang terjadi terutama di abad ke-21. Cogan melihat bahwa
karateristik intelijen di abad 21 ini jauh menjadi lebih agresif
dibandingkan masa sebelumnya27. Hal ini disebabkan karena situasi
global yang dapat dikatakan dalam keadaan perang terutama
melawan terorisme.
Sesuai dengan penjabaran sebelumnya, perbedaan karakteristik
intelijen haruslah diamati dari ketiga dimensi intelijen yang ada
27 Cogan, Charles, ”Hunters not Gatherers: Intelligence in the twenty-first century” dalam
Scott & Jackson (eds.), Op.cit., 153 – 159.
24
– jenis informasi, aktivitas dan organisasi intelijen. Berdasarkan
jenis informasi, perubahan karakteristik intelijen dapat dikatakan
minimal atau tidak ada sama sekali. Hal ini disebabkan karena
informasi intelijen harus bersifat aktual, faktual dan akurat tanpa
dipengaruhi oleh kondisi apapun. Dengan kata lain, apapun situasi
dan kondisi yang melibatkan penggunaan intelijen, informasi yang
dikumpulkan tetap harus tepat waktu (aktual), faktual dan yang
paling penting adalah akurat. Namun dari segi jenis informasi yang
harus didapatkan, kondisi perang ataupun kondisi damai akan
membawa konsekuensi yang berbeda terhadap kinerja intelijen.
Dalam situasi perang, negara harus siap melancarkan serangan
mendadak sekaligus mengatasi serangan mendadak. Oleh karena
itu, informasi intelijen yang harus didapatkan selama situasi perang
adalah informasi informasi yang mampu mengakomodasi negara
untuk melancarkan serangan mendadak terhadap pihak lawan
dan sebaliknya mampu mempersiapkan negara dalam mengatasi
serangan mendadak dari pihak lawan28. Secara sederhana selama
masa perang biasanya negara akan lebih membutuhkan informasiinformasi
yang bersifat taktik kemiliteran untuk dapat mengatasi
lawan dan memenangkan peperangan.
Berdasarkan dimensi aktivitas, karakteristik intelijen akan
sangat dipengaruhi oleh situasi dan kondisi yang dihadapi negara.
Dalam situasi damai, aktivitas intelijen seharusnya dijalankan sesuai
dengan norma dan aturan yang berlaku. Namun, pada saat negara
dalam kondisi tidak normal apalagi dalam kondisi perang, maka
aktivitas intelijen biasanya lebih bersifat ofensif dan memperbesar
kemungkinan terjadinya pelanggaran terhadap norma dan aturan
normal yang telah disepakati. Cogan melihat bahwa aktivitas
28 Sawyer, Ralph D., The Tao of Spycraft: Intelligence Theory and Practice in Traditional China,
Colorado: Westview Press, 2004, hlm. 427.
25
intelijen masa perang akan lebih dari sekedar pengumpul informasi
tetapi sekaligus menjadi pemburu musuh29.
Sementara itu berdasarkan dimensi organisasi, karakteristik
intelijen juga akan dipengaruhi oleh situasi dan kondisi negara.
Sesuai dengan penjelasan sebelumnya, dimensi ini akan bergerak
dalam spektrum antara menjunjung tinggi nilai demokrasi atau
menjunjung tinggi efektivitas. Secara sederhana dapat dikatakan
bahwa dalam kondisi normal organisasi intelijen harus didominasi
oleh intelijen sipil dan dalam kondisi perang organisasi intelijen
dapat didominasi oleh intelijen militer. Secara singkat karakteristik
intelijen dalam kondisi perang dan damai akan dapat digambarkan
dalam tabel yang dibedakan oleh tiga variabel di bawah ini.
Tabel 1
Karakteristik Intelijen di Masa Perang dan Masa Damai
Intelijen Damai Intelijen Perang
Jenis Informasi Umum dan
biasanya didapat
dari sumber
informasi yang
terbuka untuk
publik
Lebih spesifik untuk
mencegah serangan
mendadak
29 Cogan melihat bahwa saat ini Amerika Serikat dapat dikategorikan dalam kondisi perang
terutama dalam kaitannya dengan perlawanan terhadap terorisme. Lihat Cogan, Charles,
Op.cit., hlm. 157.
26
Aktivitas Normal dan tidak
diperbolehkan
terjadi
pelanggaran
terhadap aturan
apapun
Ofensif dan besar
kemungkinan terjadi
pelanggaran aturan
Organisasi Demokratik
lebih dominan
daripada efektif
Efektif jauh lebih
dominan daripada
demokratik
Secara sederhana intelijen pada masa damai adalah intelijen
yang menjalankan aktivitasnya sesuai dengan aturan dan norma
yang berlaku, berada dalam sebuah kerangka kerja organisasi
negara yang demokratik yang bertugas mencari informasi yang
berfungsi sebagai instrumen pendukung perwujudan kepentingan
nasional bangsa yang bersangkutan. Sementara itu, intelijen dalam
masa perang adalah intelijen yang aktivitasnya kemungkinan besar
melanggar aturan aturan yang telah disepakati, berada dalam
kerangka organisasi yang mementingkan efektivitas dan memiliki
tugas mencari informasi yang spesifik guna dapat mewujudkan
tujuan perang yaitu memenangkan peperangan.
Setelah kejadian tanggal 11 September 2001, yang selalu diklaim
dilakukan oleh sekelompok teroris, Amerika Serikat pun
mengobarkan perang terhadap terorisme. Dalam rangka mewujudkan
kemenangan terhadap terorisme, Amerika Serikat menggunakan
hampir seluruh badan intelijennya secara lebih maksimal.
Setidaknya terdapat dua kasus utama yang melibatkan badan
intelijen luar negeri Amerika Serikat (Central Intelligence Agency
27
– CIA) selama tahun 2006 ini. Kasus pertama adalah ketika di bulan
Januari 2006, badan intelijen di bawah pemerintahan Presiden
George Bush terbukti melakukan penyadapan terhadap warga
negaranya dan warga negara lain di dalam negeri30. Kasus ini secara
jelas menjadi ilustrasi aktivitas intelijen yang melanggar aturan
karena dilakukan tanpa adanya otorisasi dari pemegang kekuasaan
judikatif Amerika Serikat31. Selain itu, kasus ini juga merupakan
contoh dari dominasi etos efektivitas kerja intelijen yang melanggar
prinsip demokrasi, hak sipil dan hak asasi manusia.
Kasus kedua adalah kasus penjara penjara bayangan yang
digunakan oleh CIA untuk menampung para tersangka dalam
kasus terorisme32. Kasus ini sekali lagi merupakan ilustrasi bagaimana
pelanggaran dilakukan oleh badan intelijen Amerika
Serikat. Pelanggaran ini dijustifikasi oleh kondisi perang melawan
terorisme yang dicanangkan oleh Presiden Bush. Oleh karena itu
aktivitas intelijen dalam hal ini dilakukan dalam rangka mencari
informasi yang dibutuhkan untuk menangani masalah terorisme
dalam kerangka organisasi yang mengutamakan efektivitas dan
mengesampingkan prinsip demokrasi dan hak asasi manusia.
Kondisi yang kurang lebih sama juga terjadi di Indonesia.
Secara historis, tahun 1945 sampai tahun 1960-an masih merupakan
periode awal kemerdekaan di mana Indonesia masih dapat dikatakan
dalam situasi perang melawan kekuatan kekuatan kolonialis. Oleh
karena itu menjadi wajar apabila Indonesia menerapkan logika
perang dalam setiap perencanaan dan pelaksanaan aksi intelijen
negaranya. Salah satu contoh yang cukup signifikan dalam periode
ini adalah pembentukan Badan Rahasia Negara Indonesia (Brani)
30 ”Penyadapan Warga Harus Seijin Pengadilan”, Kompas, 9 Januari 2006,
31 Loc.cit
32 Baca ”AS ‘Meminjam Tangan’ untuk Menyiksa Tahanan” Kompas, 25 Januari 2006 dan
”Ada Bukti Tahanan Alami Penyiksaan”, Media Indonesia, 25 Januari 2006
28
pada 7 Mei 1946. Pada awal pembentukannya, Brani memiliki
setidaknya empat kelompok kecil33. Kelompok pertama bertugas
untuk memburu kelompok simpatisan Belanda. Kelompok kedua
dikenal sebagai kelompok yang melakukan penginderaan dan
mempersiapkan kondisi lapangan baik di Jawa, Bali, Kalimantan,
Maluku, Nusa Tenggara, Sulawesi dan Sumatera. Kelompok ketiga
adalah kelompok yang bertugas menjalankan fungsi intelijen luar
negeri dan kelompok keempat adalah kelompok yang bertugas
mencari pendanaan operasi intelijen, misalnya dengan menangkap
peredaran opium oleh Belanda dan kemudian mengedarkannya
kepada pedagang Cina34. Dapat disimpulkan bahwa selama periode
ini, intelijen Indonesia masih mengutamakan efektivitas
dibandingkan nilai-nilai yang demokratik dengan tujuan spesifik
mengalahkan kekuatan kolonialis asing dan tanpa ragu ragu
melakukan aktivitas yang bersifat ofensif.
Dalam periode berikutnya, sekali lagi Indonesia masih menerapkan
logika intelijen perang karena selama periode ini intelijen
Indonesia masih tetap mengutamakan efektivitas serta melakukan
tindakan tindakan ofensif. Hal ini dapat dilihat misalnya dalam
pembentukan Badan Pusat Intelijen (BPI) yang melakukan operasi
intelijen di Papua, Malaysia, Singapura dan Timor bagian Timur
yang saat itu masih dikuasai oleh Portugis35.
Periode Suharto dimulai ketika beliau menjadi kepala Komando
Operasi Pemulihan Keamanan dan Ketertiban (Kopkamtib). Kopkamtib
mengepalai satu satuan tugas intelijen, Satuan Tugas
Intelijen (STI) yang dirancang untuk menjadi pasukan investigasi
bersenjata36. Selain itu Kopkamtib juga mengepalai satu institusi
33 Conboy, Ken, Intel :Inside Indonesia’s Intelligence Service, Jakarta: Equinox, 2004, hlm. 18.
34 Loc.cit.
35 Ibid., hlm. 31 – 40.
36 Ibid., hlm. 49.
29
intelijen strategik yang lebih dikenal dengan nama Komando Intelijen
Negara (KIN). Institusi ini bertugas untuk memberikan laporan
atas keadaan keamanan nasional dan internasional termasuk di
dalamnya mengenai isu politik, ekonomi, sosial serta militer dalam
dan luar negeri37. Periode intelijen berikutnya di Indonesia ternyata
tetap menggunakan logika yang sama walaupun organisasi intelijen
di Indonesia berkembang silih berganti. Ken Conboy, Stanley, Otto
Pratama dan Danang Widoyoko menggambarkan dengan lebih
rinci bagaimana intelijen Indonesia bergerak dengan kerangka
organisasi yang mengutamakan efektivitas, melaksanakan operasi
operasi ofensif dan eksesif serta cenderung mengesampingkan
nilai-nilai yang demokratis.38
Sementara itu, di sisi lain, harusnya intelijen juga harus dapat
menjalankan fungsinya di masa damai. Selama masa damai, intelijen
harusnya bergerak dalam kerangka demokratis dengan aktivitas
normal yang tidak melanggar aturan aturan yang berlaku.
Salah satu mekanisme yang dapat dijadikan ilustrasi penggunaan
intelijen dalam masa damai adalah President’s Daily Brief (PDB)39
yang dilakukan oleh Amerika Serikat. Mekanisme ini adalah mekanisme
pertemuan harian antara presiden Amerika Serikat dengan
direktur intelijen nasional (Director of National Intelligence) yang secara
strategis mengkoordinasikan seluruh institusi intelijen Amerika
Serikat dan membawahi seluruh pusat pelaksana aktivitas intelijen
Amerika Serikat. Tetapi secara lebih rinci ilustrasi intelijen masa
damai ternyata lebih sulit ditemukan karena intelijen masa damai
37 Loc.cit.
38 Ken Conboy dapat lebih lanjut dibaca dalam dua bukunya mengenai Kopassus dan intelijen
Indonesia dalam Conboy, Intel: Inside Indonesia’s Intelligence Service, Jakarta: Equinox, 2004
dan Conboy, Kopassus: Inside Indonesia’s Special Forces, Jakarta: Equinox, 2003, sementara
Stanley, Danang dan Otto dapat dibaca dalam bab lain di buku ini.
39 Traverton, Gregory F., The Next Steps in Reshaping Intelligence, Virginia: RAND Corporation,
2005, hlm. viii.
30
akan melakukan tugasnya dengan normal, tanpa pelanggaran terhadap
aturan apapun, mengutamakan prinsip prinsip hak asasi
manusia serta bergerak dalam kerangka organisasi yang demokratik.
Operasi intelijen dengan karakteristik ini secara logis tidak akan
menimbulkan ekses negatif dan konsekuensi lebih lanjutnyanya adalah
tidak akan ada pemberitaan yang dapat diungkap oleh publik.
Berdasarkan penjelasan penjelasan di atas, jelas bahwa situasi
damai dan perang akan membutuhkan intelijen yang berbeda
secara karakteristik. Tetapi, memiliki intelijen yang terpisah – untuk
masa damai dan masa perang, dalam satu negara juga bukanlah hal
yang tanpa masalah. Oleh karena itu, harus dipikirkan untuk dapat
mempertemukan kedua karakter intelijen yang berbeda namun
tetap dapat memenuhi kebutuhan intelijen selama masa damai dan
dalam masa perang.
Kebutuhan untuk memiliki intelijen yang dapat diandalkan
baik dalam kondisi damai maupun selama masa perang adalah
kebutuhan vital bagi sebuah negara. Oleh karena itu setiap negara
harus merancang intelijennya masing masing seideal mungkin.
Intelijen ideal adalah intelijen yang mampu menggabungkan
penghargaan terhadap nilai nilai demokratis sekaligus mampu
memastikan efektivitas intelijen tersebut. Secara realistis, dilema ini
adalah hal yang tidak mudah untuk diselesaikan.
Apabila diteliti lebih lanjut, faktor organisasi merupakan faktor
yang sifatnya lebih permanen, sementara faktor efektivitas merupakan
faktor yang memiliki banyak variabel independen yang
mempengaruhinya. Oleh karena itu, bagi sebuah negara akan
lebih mudah untuk menyiapkan sebuah mekanisme organisasi
dan kemudian berusaha memperoleh efektivitas melalui variabel
lain dibandingkan harus menyiapkan lebih dari satu mekanisme
organisasi intelijen. Dengan demikian jelas bahwa untuk dapat
mengatasi dilema antara nilai demokratik dan nilai efektivitas
negara harus dapat menciptakan intelijen melalui organisasi yang
31
demokratik dan dapat memastikan efektivitas dalam periode yang
bersamaan.
Seperti yang telah dijelaskan sebelumnya, salah satu pembeda
kondisi perang dan damai adalah faktor waktu. Namun
apabila waktu yang dimiliki negara menjadi terbatas, seharusnya
penegasian terhadap mekanisme demokratik tidaklah menjadi
alternatif jawaban. Salah satu alternatif yang dapat dilakukan untuk
mengatasi dilema ini adalah mempercepat proses berlangsungnya
mekanisme yang demokratik ini. Misalnya, apabila negara dalam
kondisi normal atau damai pertemuan antara kepala intelijen negara
dengan para pembuat kebijakan dilakukan satu kali dalam sehari
maka dalam kondisi tidak normal, krisis dan bahkan perang maka
pertemuan tersebut harus dirancang untuk dilakukan lebih dari
satu kali dalam sehari. Dengan demikian jelas bahwa mekanisme
intelijen demokratik dapat dipertahankan dan pada saat bersamaan
efektivitas intelijen juga dapat dimaksimalkan.
IV. Penutup
Karakteristik intelijen yang rahasia dan tertutup tentu saja
akan berhadapan secara diametral dengan prinsip penadbiran yang
baik, nilai-nilai demokrasi serta kebebasan sipil lainnya. Kondisi ini
juga menjadi semakin rumit apabila dikaitkan dengan kebutuhan
terhadap intelijen selama masa perang dan damai mengingat
adanya perbedaan mendasar antara perang dan damai.
Perang memiliki atmosfer krisis dan secara otomatis menuntut
respon tepat dengan keterbatasan waktu. Hal ini tentu akan
mengakibatkan munculnya kemungkinan proses tata negara yang
ideal tidak dapat berjalan. Sementara itu kondisi damai harusnya
membuka kemungkinan proses kehidupan bernegara yang ideal
dapat berlangsung dengan kerangka waktu yang normal.
32
Berdasarkan berbagai penjelasan di atas dapat disimpulkan
bahwa intelijen adalah salah satu instrumen penting bagi pemegang
kekuasaan tertinggi dalam suatu negara. Intelijen dapat digunakan
sebagai alat untuk mengurangi kekhawatiran terhadap ancaman
bangsa dan negara, tetapi di saat yang bersamaan intelijen juga dapat
digunakan sebagai alat untuk melindungi kepentingan pribadi sang
penguasa. Oleh karena itu, pengelolaan sistem intelijen yang efektif,
profesional dalam tatanan yang demokratis merupakan kondisi
wajib bagi sebuah negara. Tuntutan terhadap efektivitas seringkali
mengalahkan kebutuhan terhadap penegakan hak asasi manusia,
nilai-nilai sipil dan prinsip-prinsip demokratis lainnya.
Prinsip kerja demokratis dalam sistem intelijen negara dapat
dilihat dari beberapa pengaturan dasar. Pertama, intelijen
harus ditempatkan sebagai institusi sipil dan menjadi bagian
dari sistem keamanan nasional. Kedua, Adanya mekanisme pertanggungjawaban
dan pertanggunggugatan yang akuntabel untuk
memastikan penggunaan intelijen secara proporsional dan
mencegah akumulasi kekuasaan. Ketiga, adanya mekanisme pengawasan
untuk memastikan keberlangsungan sistem checks and
balances.
Di sisi lain, prinsip efektivitas juga dipengaruhi oleh beberapa
elemen penting. Pertama, efektivitas kerja intelijen akan dipengaruhi
oleh kecepatan dan ketepatan dalam bertindak. Kedua, efektivitas
kerja intelijen akan dipengaruhi sistem pendukung kerja intelijen
berupa sumber daya yang profesional serta perkembangan teknologi
yang memadai.
Perbedaan situasi perang dan damai diasumsikan akan menggeser
sistem manajemen intelijen negara. Pergeseran ini akan
bergerak dalam spektrum di antara dua titik ekstrim, nilai demokratis
dan nilai efektif. Indonesia terbukti masih mengandalkan logika
perang dalam pemanfaatan institusi intelijennya. Beberapa ilustrasi
menunjukkan bahwa Indonesia masih mengutamakan prinsip efek33
tivitas yang menjustifikasi pelanggaran hak asasi manusia selama
berdirinya negara ini. Hal ini secara logis membawa kesimpulan
bahwa Indonesia selalu berada dalam kondisi perang.
Berdasarkan penjelasan penjelasan di atas, maka dapat disimpulkan
beberapa hal penting. Pertama, Selain dari hal-hal di atas,
negara juga akan mengalami kesulitan untuk dapat mengembangkan
dua sistem manajemen intelijen yang dapat digunakan dalam
kondisi damai dan perang secara terpisah. Hal ini dialami oleh
Indonesia yang masih dalam proses pembangunan bangsa dan
negara (nation and state building). Kondisi ini membuat penguasa
Indonesia selalu menggunakan intelijen dengan kerangka kondisi
perang dan membuat justifikasi terhadap terhambatnya proses
pembangunan intelijen damai. Tetapi seharusnya negara dapat
mengembangkan satu sistem manajemen intelijen demokratik yang
memiliki satu satuan khusus dan dapat digunakan untuk kondisi
perang dengan berbagai aturan khusus dan sistem pengawasan
yang secara langsung melekat ketika satuan ini digunakan. Kedua,
kebutuhan terhadap faktor efektivitas yang meningkat dalam situasi
perang dapat diatasi bukan dengan cara menegasikan sistem yang
berdasar pada prinsip demokratis tetapi dengan mengefektifkan
waktu, sumberdaya serta meningkatkan profesionalitas dan kemampuan
teknologi intelijen sebuah negara. Dengan demikian
diharapkan baik dalam kondisi damai maupun perang, negara
tetap dapat menjalankan sistem intelijen yang demokratis sekaligus
efektif dalam pencapaian tujuan keamanan nasionalnya. ***
34
REFERENSI
Buku
Burchill, Scott & Linklater. 1996. Theories of International Relations..
Macmillan Press. UK.
Conboy, Ken. 2003. Kopassus: Inside Indonesia’s Special Forces.
Equinox. Jakarta
Conboy, Ken. 2004. Intel: Inside Indonesia’s Intelligence Service.
Equinox. Jakarta.
Gray, Colin S. 2005. Another Bloody Century: Future Warfare.
Weidenfeld & Nicholson. London.
Huntington, Samuel P. 1957. The Soldier and the State: The Theory and
Politics of Civil-Military Relations. Harvard University Press.
Cambridge.
Keegan, John, 2004. Intelligence in War. Vintage Books. New York.
Lund, Michael S. 1996. Preventing Violent Conflicts: A Strategy for
Preventive Diplomacy. United States Institute of Peace Press,.
Washington D.C.
Nugroho, Yanusa. 2004. Manyura. Kompas. Jakarta.
Pendit, Nyoman S. 2003. Mahabharata. Gramedia Pustaka Utama.
Jakarta.
Sawyer, Ralph D. 2004. The Tao of Spycraft: Intelligence Theory and
Practice in Traditional China. Westview Press. Colorado:.
Scott, L.V. & Jackson, Peter. 2004. Understanding Intelligence in the
Twenty-First Century. Routledge. London.
Shulsky, Abram N. & Schmitt, Gary J. 2002. Silent Warfare:
Understanding the World of Intelligence, 3rd edition. Brassey’s
Inc . Washington D.C.
35
SIPRI Yearbook 2005: Armaments, Disarmaments and International
Security. 2005.
Oxford University Press. Oxford.
Traverton, Gregory F. 2005. The Next Steps in Reshaping Intelligence.
RAND Corporation. Virginia.
Widjajanto, Andi (ed.). 2005. Reformasi Intelijen Negara. Pacivis. ,
Jakarta.
Jurnal
Arreguín-Toft, Ivan, ”How the Weak Win Wars: A Theory of
Asymmetric Conflict”, International Security, Volume 26,
No.1, (Summer, 2001).
Artikel Media Massa
”Penyadapan Warga Harus Seijin Pengadilan”. Kompas. 9 Januari
2006.
”AS ‘Meminjam Tangan’ untuk Menyiksa Tahanan” . Kompas. 25
Januari 2006.
”Ada Bukti Tahanan Alami Penyiksaan”. Media Indonesia. 25
Januari 2006.
Internet
http://www.unescap.org/huset/gg/governance.htm.
http://en.wikipedia.org/wiki/Prehistoric_warfare.
http://en.wikipedia.org/wiki/List_of_wars_before_1000.
36
Intelijen Pertahanan:
Tinjauan Literatur dan Perspektif
Historis Indonesia
Oleh: T. Hari Prihatono & Yandry Kurniawan Kasim
Bagi kalangan umum, sudah sejak lama melihat atau
mempersepsikan intelijen, dengan segala atributnya, sebagai
sesuatu yang super, misterius, glamour, menakutkan dan
mungkin masih banyak lagi kesan-kesan sejenis lainnya.
Kesan tersebut semakin berkembang dan lebih mencuat ke
permukaan, karena disadari atau tidak, secara langsung
maupun tidak langsung, ada pihak atau oknum yang memang
ingin menampilkan ciri intelijen yang seolah memiliki imunitas
dalam melaksanakan fungsinya, atas nama ”demi
kepentingan negara”.
Dalam konteks Indonesia, di tengah tuntutan reformasi
yang berkembang sekarang ini, intelijen harus dapat ditempatkan
sebagai institusi yang tidak terlepas dari semangat
reformasi tersebut dan tidak immune akan perubahan. Reformasi
intelijen dalam konteks ini ditujukan untuk menempatkan
institusi intelijen sesuai dengan hakekat keberadaannya
37
(rasion d’etre) sebagai salah satu instrumen nasional dalam mencapai,
memelihara, dan memajukan kepentingan nasional, terutama
di bidang keamanan.
Kepentingan nasional di bidang keamanan akan bermanifestasi
menjadi berbagai aspek-aspek yang cukup luas. Dengan demikian,
intelijen sebagai instrumen, organisasi intelijen secara alami akan
terfragmentasi sesuai dengan tugas dan fungsi pokok masingmasing.
Fragmentasi atau diferensiasi organisasi intelijen telah
menjadi suatu kecenderungan universal yang ditemukan di berbagai
negara1. Diferensiasi tersebut memisahkan antara intelijen
domesitik dengan intelijen luar negeri2 dan intelijen sipil dengan
intelijen militer3. Intelijen domestik antara lain terdiri dari intelijen
kriminal, kejaksaan agung, intelijen ekonomi, bea cukai imigrasi dan
intelijen negara. Intelijen luar negeri ditujukan untuk menangkal
tindakan-tindakan aktor negara maupun non-negara yang dapat
mengancam keamanan nasional. Intelijen sipil merupakan bagian
dari sistem peringatan dini yang ditempatkan di bawah departemendepartement
teknis. Sedangkan intelijen militer melakukan kegiatan
intelijen taktis yang melekat pada satuan-satuan tempur. Pada
dasarnya fungsi utama intelijen taktis berupa pengumpulan berbagai
informasi yang terkait ketika suatu operasi tempur akan dilaksanakan,
berupa prakiraan cuaca, karakterisitik medan, dan kekuatan
militer musuh.
Untuk Indonesia, di lingkungan pertahanan dan militer dikenal
beberapa dinas intelijen. Dinas-dinas intelijen tersebut di antaranya
meliputi Badan Intelijen Strategis (BAIS) TNI yang melekat
1 Andi Widjajanto et.al, ”Intelijen: Velox et Exactus”, Jakarta: Pacivis & Partnership, 2006,
hlm.54.
2 Geneva Centre for Democratic Control of Armed Forces Switzerland, ”Intelligence
Services and Democracy”, DCAF Working Paper Series, No. 13, April 2002, hlm.3-4;
dalam Ibid, hlm. 70.
3 Ian Leigh, ” Democratic Control of Security and Intelligence Services: A Legal Framework”,
DCAF Working Paper No. 119, May 2003; dalam Ibid.
38
pada Satuan Intelijen Induk (SATINDUK) dan bertugas untuk memasok
kebutuhan materi intelijen untuk ketiga angkatan, Badan
Pengumpul (BAPUL) pada tingkat Komando Operasi (KOOPS),
Staf Inklyen Kepala Staf Umum TNI (SINTEL KASUM TNI), Staf
Pengamanan (SPAM) yang melekat di masing-masing angkatan,
dan Staf Inklyen Komando Operasi TNI (SINTEL KOOPS TNI).
Secara umum, intelijen di lingkungan pertahanan dan militer dapat
dikelompokkan menjadi intelijen strategis dan intelijen taktis
berdasarkan tingkatan strategi. Tingkatan strategi tersebut dari
yang paling atas terdiri dari : strategi raya (grand strategy), strategi
medan (theater level of strategy), strategi operasional (operational level
of strategy), strategi taktis (tactical level of strategy), dan strategi teknis
(technical level of strategy)4.
Pembahasan mengenai intelijen pertahanan dalam tulisan
ini akan dibatasi pada konteks intelijen strategis, yang berusaha
menjawab dua pertanyaan berikut. Pertama, apa saja yang menjadi
ruang lingkup fungsi intelijen strategis dalam perumusan kebijakan
pertahanan? Kedua, bagaimana kondisi intelijen pertahanan Indonesia
perspektif historis?
Kerangka pola pikir untuk menjawab pertanyaan-pertanyaan
di atas didasari oleh tiga asumsi berikut. Pertama, informasi yang
dibutuhkan di satu tingkatan strategi akan membutuhkan karakter
informasi yang berbeda dengan tingkatan strategi lainnya. Produk
yang dihasilkan oleh intelijen strategis merupakan masukan dalam
perumusan dan penginplementasian strategi raya pertahanan,
sementara produk intelijen taktis akan menjadi landasan dalam
penyusunan strategi pada tingkatan operasional, taktis dan teknis.
Oleh sebab itu perlu pembedaan yang tegas antara intelijen strategis
dan intelijen taktis. Kedua, intelijen strategis merupakan instrumen
4 Edward N. Luttwak, Strategy: The Logic of War And Peace, Revised And Enlarged Edition,
England: The Belknap Prees of Harvard University Press, 2001, hlm 87-138.
39
dalam perumusan strategi raya pertahanan, yang menjadi dasar
penyusunan kebijakan umum pertahanan negara dan kebijakan
penyelenggaraan pertahanan negara. Ketiga, alam reformasi yang
(diharapkan dan diusahakan) menyentuh setiap sendi kehidupan
berbangsa dan bernegara membuka kesempatan bagi partisipasi
aktif setiap unsur dari berbagai lapisan masyarakat untuk dapat
mengamati, mempelajari, dan berupaya untuk berpartisipasi dan
berkontribusi demi Indonesia yang lebih baik, termasuk dalam penyelenggaraan
intelijen negara, dalam konteks ini adalah intelijen
pertahanan.
Berdasarkan ketiga asumsi tersebut, tulisan ini berusaha
menguraikan prinsip-prinsip dasar penyelenggaraan intelijen dan
pertahanan, yang kemudian berusaha untuk mengidentifikasi
ruang lingkup fungsi intelijen pertahanan. Bagian kedua tulisan ini
merupakan pandangan umum mengenai penyelenggaraan intelijen
pertahanan Indonesia dalam konteks sejarah serta mencoba untuk
memberikan semacam masukan mengenai beberapa aspek yang
perlu dibenahi dalam rangka mewujudkan intelijen pertahanan
yang mumpuni dan memenuhi harapan akan keberadaannya.
Tulisan ini diakhiri dengan catatan penutup yang berisi tuntutan
bagi intelijen pertahanan.
INTELIJEN DAN PERTAHANAN
1. Intelijen
Hakekat mendasar dari keberadaan intelijen bukan merupakan
salah satu bentuk power dari negara melainkan instumen bagi
negara yang memberikan panduan dalam penggunaan power yang
dimilikinya5. Dengan demikian, tujuan akan keberadaan intelijen
5 John Ferris, dalam L. V. Scott & Peter Jackson, ”Understanding Intelligence in The Twenty-
First Century: Jouney in Shadows”, London: Routledge, 2004, hlm. 3.
40
adalah untuk memahami sifat berbagai ancaman bagi keamanan
dan mengantisipasi perubahan-perubahan radikal yang terjadi6.
Bertolak belakang dengan asumsi ini, penggunaan intelijen di
negara-negara otoriter ditujukan oleh negara untuk memperoleh
dukungan publik atas kebijakan pemerintah, daripada sebagai
pemandu bagi para pembuat kebijakan7.
Secara umum, intelijen dipahami menjadi empat makna, yaitu
intelijen sebagai informasi, proses, serangkaian misi, dan organisasi8.
Jika memaknai intelijen sebagai informasi, maka intelijen merupakan
produk terukur, yang dikumpulkan dan diinterpretasikan
untuk memperoleh kesan yang lebih mendalam mengenai kondisi
politik dan militer di seluruh dunia. Sebagian besar informasi
tersebut dapat diperoleh melalui sumber terbuka (65%), seperti jurnal
ilmiah, sumber internet, artikel koran, informasi kantor berita
dan lainnya. Informasi lainnya, sekitar 25%, didapat dari sumbersumber
terbatas (grey literature), seperti hasil konferensi, laporan
diplomatik, kajian kontrak, laporan keuangan, dan lainnya. Untuk
memperoleh infomasi yang berasal dari grey literature tersebut,
pengakses informasi sebagian mengandalkan para diplomat dan
atase pertahanan. Dari sekian banyak informasi intelijen, hanya
15% yang benar-benar merupakan informasi tertutup, dan hanya
dapat diperoleh dengan menggunakan technical intelligence (imagery
intelligence/photographic intelligence, communications intelligence,
measurement and signature intelligence, electronic intelligence, telemetry
intelligence) dan human intelligence. Walaupun hanya sebagian kecil,
informasi yang berasal dari sumber-sumber terbatas kerap terbukti
sebagai informasi yang paling berharga.
6 Rathmell, dalam Ibid, hlm. 9.
7 L. V. Scott & Peter Jackson, Ibid, hlm. 11.
8 Lock K. Johnson, ”Secret Agencies: U.S. Intelligence in a Hostile World”, New York: Yale
University, 1996, hlm. 2-5.
41
Sebagai proses, intelijen merupakan serangkaian tindakan
yang saling berkaitan, umumnya dikenal dengan daur intelijen
(intelligence cycle). Kegiatan intelijen dimulai dengan perencanaan
mengenai informasi yang ditargetkan, berlanjut pada pengumpulan
informasi, kemudian informasi tersebut dikelola dan diproses
(organised and processed), dipelajari dan dianalisis, setelah menjadi
”produk yang siap guna” informasi tersebut disajikan (dissemination)
kepada pengguna akhir (end user), yaitu presiden dan anggota
sangat terbatas di parlemen. Dalam proses pengumpulan informasi
dikenal terminologi mengumpulkan (gathering/collecting) dan
mendapatkan (acquiring). Untuk menunjukkan proses pengelolaan
dan pengolahan informasi, biasanya digunakan terminologi information
generating dan knowledge processing. Ketika informasi dipelajari
secara mendalam atau dianalisis, istilah yang digunakan adalah information
analysing atau information possessing. Proses penyebarluasan
informasi yang menjadi produk intelijen biasa disebut dengan
dissemination of information / making use of information / information
exploitation / knowledge using9. Rangkaian kegiatan dalam intelligence
cycle ditujukan untuk mengindentifikasi dan menginterpretasikan
ancaman-ancaman yang sedang dan akan dihadapi berserta bentuk
bangunan ancaman.
Perspektif ketiga melihat intelijen sebagai sekumpulan misi
yang harus dijalankan oleh-apa yang selama ini diistilahkan dengan
agen rahasia. Kumpulan kegiatan ini dimulai dengan menjalankan
intelligence cycle; kedua kontra-intelijen (counter intelligenace), berupa
tindakan untuk mengatasi tindakan-tindakan rahasia yang ditujukan
oleh entitas-entitas yang menunjukkan sikap tidak bersahabat,
yang (harusnya) berasal dari luar negeri; berikutnya covert action,
9 Berdasarkan kajian atas beberapa literatur yang digunakan, para pakar menggunakan
beragam terminologi untuk menunjukkan berbagai bentuk kegiatan di masing-masing
daur intelijen. Untuk lebih jelasnya dapat dilihat pada L. V. Scott & Peter Jackson & Lock
K. Johnson.
42
merupakan intervensi yang dilakukan secara rahasia terhadap
urusan dalam negeri negara lain. Intelijen sebagai suatu misi atau
operasi dapat dibelah lagi menjadi bentuk-bentuk kegiatan yang
lebih mendetail dan tingkatan eskalasi tertentu10. Operasi intelijen
dibedakan menjadi pengumpulan informasi (collection of intelligence),
pengamanan (security), kontra mata-mata (counterespionage), propaganda
rahasia (covert propaganda), aksi rahasia di bidang politik
(political covert action), aksi rahasia di bidang ekonomi (economic
covert action), aksi rahasia di bidang kemiliteran (paramilitary covert
action). Sementara tingkat eskalasi operasi intelijen, dimulai dari
yang paling rendah, adalah operasi rutin, berupa kegiatan rutin
seperti pengamanan kedutaan, pelatihan dan bantuan pengadaan
peralatan pengamanan, dan pertukaran informasi pada resepsi
kedutaan. Kedua, gangguan pada skala rendah (modest intrusion),
dimana tingkat gangguan mulai bereskalasi, dan dengan sendirinya
melibatkan resiko ketika pilihan-pilihan operasi intelijen digunakan.
Ketiga, pilihan yang beresiko tinggi (high-risk options), yakni operasi
yang mulai menjurus kepada kegiatan rahasia yang berbahaya dan
dapat menyulut tanggapan negara yang merusak norma-norma
internasional. Sementara operasi pada skala tertinggi (extreme operations),
berupa operasi intelijen yang dapat menyebabkan jatuh
korban pada kelompok masyarakat yang tidak bersalah dan melibatkan
penggunaan senjata-senjata berat.
Pemahaman terakhir tentang intelijen merujuk struktur atau
organisasi yang melaksanakan kegiatan-kegiatan di atas. Intelijen
dalam pengetian ini merupakan jejaring petugas dan badan yang
terlibat dalam berbagai kegiatan yang terkait dengan informasi, dan
juga aktor-aktor yang merencanakan dan mengimplementasikan
counterintelligence dan covert action.
10 Lebih jelasnya mengenai kedua hal ini dapat dilihat pada Herman Kahn, dalam Lock K.
Johnson, Op.cit, hlm. 61-69.
43
Hal lain yang juga harus diketahui adalah menyangkut faktorfaktor
penyebab kegagalan intelijen untuk mengantisipasi situasisituasi
di atas. Berbagai faktor tersebut dapat berupa: (1) ketidakmampuan
petugas intelijen melaksanakan perannya di lingkungan
yang tidak dikenal (humint failure); (2) kegagalan mengorganisasikan
dan mengkoordinasikan informasi beserta analisis informasi
yang berasal dari berbagai dinas intelijen; (3) keterbatasan sumberdaya
untuk mengumpulkan, menterjemahkan, dan menganalisis
informasi; (4) kegagalan pemimpin politik untuk memahami makna
dan keterbatasan intelijen; (5) politisasi (merekayasa) produk intelijen,
agar sesuai dengan keinginan pemimpin politik; (6) analisis
dilakukan berdasarkan kepercayaan terhadap sesuatu yang seolaholah
benar (wishful thinking as self delusion); (7) ego-sentris; dan (8)
hubungan kerjasama yang tidak berjalan baik antara petugas intelijen
dengan pembuat kebijakan11.
2. Pertahanan
Titik awal penyelenggaraan pertahanan negara dimulai dengan
merumuskan strategi raya pertahanan, untuk menghasilkan
sebuah landasan dalam perumusan kebijakan negara untuk penggunaan
kekuatan bersenjata yang dimilikinya. Kebijakan tersebut
dapat berupa kebijakan umum pertahanan maupun kebijakan
penyelenggaraan pertahanan. Variabel-variabel yang menjadi determinan
dalam perumusan strategi raya mencakup prinsip-prinsip
nasional yang dijabarkan melalui kepentingan dan tujuan nasional,
dinamika lingkungan strategis, analisis ancaman, teknologi militer,
dan sumberdaya pertahanan.
Pertama, tujuan dan kepentingan nasional. Pada tingkatan strategi
raya, setiap pemerintahan memiliki tujuan masing-masing yang
saling berbeda. Tujuan tersebut dapat berupa mencari kekuasaan
11 L. V. Scott & Peter Jackson, Op.cit, hlm. 22 & Ibid, hlm. 26-20.
44
(struggle for power), bahkan berupa ekspansi teritorial. Ada negara
yang berusaha menjaga power dan pengaruh eksternal yang dimiliki,
namun ada pula negara yang lebih fokus kepada pancapaian tujuantujuan
domestik, seperti meningkatkan kesejahteraan. Beberapa
negara lainnya berusaha untuk lebih aktif dalam memberikan berbagai
macam bentuk bantuan. Sebagian kecil negara dengan sengaja
mengucilkan diri dari pergaulan antar bangsa12.
Kepentingan keamanan nasional merupakan bentuk keinginan
dan kebutuhan suatu negara dalam rangka melindungi rakyat,
wilayah, gaya hidup, institusi dan nilai-nilai yang dianut. Dengan
demikian, cakupan kepentingan keamanan nasional dapat berbeda
antara suatu negara dengan negara lain, terutama antara negara
adikuasa dengan negara yang cenderung lebih lemah. Untuk tujuan
melindungi keamanan nasionalnya, negara adikuasa berusaha
mempertahankan superioritasnya dengan penguasaan akan semua
perairan, daratan dan ruang angkasa. Sedangkan untuk negara
yang lebih lemah, perhatiannya lebih tertuju pada penguasaan
wilayah nasional dan regional. Keamanan nasional suatu negara
ditentukan oleh beberapa aspek yaitu : kehidupan politik, ekonomi,
militer, sosial, ideologi, agama, moral, dan motivasi emosional. Berdasarkan
sifatnya, national security interest dapat dibedakan menjadi
dua jenis. Pertama adalah kepentingan yang secara universal
memiliki persamaan nilai, yaitu national survival, homeland defense,
domestic tranquillity, military power, national credibility, dan freedom
of action. Kedua adalah kepentingan yang terdapat di setiap negara
namun memiliki nilai dan ukuran berbeda-beda, yaitu perdamaian,
stabilitas, kesejahteraan, ideologi, posisi geostrategis, dan moralitas
nasional13.
12 Edward N. Luttwak, ”Strategy: The Logic of War And Peace, Revised And Enlarged
Edition”, (England: The Belknap Prees of Harvard University Press, 2001), hlm. 89-90.
13 John M. Collins, Military Strategy: Principles, Practices, And Historical Perspectives,
Washington D.C.: Brassey’s Inc., 2002, hlm 13-14.
45
Kedua, lingkungan strategis yaitu ”one construct includes four
distinct, interrelated parts: national security, domestic, military, and international
environment. Strategic environment must consider many factors
and actors. This construct is neither a template nor checklist-nor recipe for
perfection. This framework recognizes the fact that ones must conceptualise
in both of political and military realms. Additionally, it illustrates how strategic
environment is interrelated, complementary, and contradictory.14”
Ketiga, analisis ancaman merupakan produk dari dinamika
yang terjadi pada lingkungan strategis. Ancaman merupakan
suatu konsep multidimensional yang memiliki empat dimensi
utama, yaitu militer-non militer, konvensional-non konvensional,
langsung-tidak langsung, eksternal-internal. Perpaduan dari empat
dimensi tersebut menghasilkan 16 tipologi ancaman. Namun demikian,
tidak berarti penyelenggaraan pertahanan ditujukan untuk
menghadapi seluruh tipologi ancaman15. Berdasarkan sumbernya,
ancaman dapat berupa ancaman eksternal, ancaman internal, dan
ancaman azymuthal16. Ketiga bentuk ancaman tersebut bermanifestasi
menjadi tiga jenis konflik, yaitu konflik antara negara
(inter-state conflict), konflik internal (intra-state conflict), dan konflik
transnasional (transnational conflict). Bentuk-bentuk konflik itu tersebar
dalam spektrum konflik, yang berdasarkan intensitasnya
dapat dibedakan menjadi konflik intensitas rendah (low intensity
conflict), konflik intensitas menengah (mid intensity conflict), dan
konflik intensitas tinggi (high intensity conflict)17.
14 W. Michael Guilliot, ”Strategic Leadership: Defining the Challenge”, Air & Space Journal,
Maxwel AFB: Winter 2003, Vol 17, Iss4 hlm 67, yang diakses melalui http://www.
airpower.maxel.af.mil/airchronicle/apj/apj03/guillot.html, pada tanggal 3 Maret 2005.
15 Working Group on Security Sector Reform, Monograph No-3: Kaji Ulang Strategi Pertahanan
Nasional, Jakarta: ProPatria, 2004, hlm. 2-3.
16 Kusnanto Anggora, ”Pertahanan dan Keamanan Negara Pada Milenium ke Tiga”, dalam
ProPatria, Keamanan, Demokrasi, dan Pemilu 2004, Jakarta: Propatria, 2004, hlm.44.
17 John M. Collins, Op.cit, hlm. 24.
46
Selanjutnya adalah teknologi pertahanan. Dampak militer
yang disebabkan oleh perkembangan teknologi mempengaruhi hubungan
antara negara, baik berupa penciptaan koalisi dan aliansi
ataupun memicu terjadinya pertikaian18. Teknologi militer mencerminkan
nilai yang melekat pada masing-masing negara. Perbedaan
nilai-nilai pada setiap negara tersebut ditentukan oleh beberapa hal,
di antaranya adalah asumsi politik, perdagangan, proses interaksi,
teknologi yang tak terlihat, sistem teknologi, dan juga keunggulan
teknologi19.
Berbagai perkembangan yang terjadi pada teknologi militer,
menyebabkan terjadinya revolusi dalam hubungan militer (Rovolution
in Military Affair-RMA)20. RMA memicu perubahan karakter
perang modern, dengan pengecualian perang untuk menggulingkan
rejim, tidak lagi didominasi oleh perang teritorial yang dilakukan
dengan konsep-konsep perlawanan bersenjata secara gerilya,
melainkan merupakan perang yang menekankan pada penghancuran
infrastruktur vital atau centre of gravity21
Terakhir, sumberdaya pertahanan hendaknya memperhitungkan
dan dibangun berdasarkan sumberdaya ekonomi dan manusia
yang dimiliki negara, dan juga memperhatikan aspek moral bangsa.
Perencanaan mengenai sumberdaya pertahanan juga mengatur
distribusi kekuatan antar kekutan bersenjata yang ada, serta hubungan
kekuatan bersenjata dengan sektor industri pendukung22.
Kebijakan pertahanan negara yang didasari strategi raya pertahan-
18 Barry Buzan, People, States, and Fear 2nd Edition: An Agenda for International Security Studies
In The Post Cold War Era, Hertfordshire: Harvester Whealsheaf, 1991, hlm 270 & 272.
19 Eliot Cohen, dalam Baylis et.al, Strategy in the Contemporary World: an Introduction to
Strategic Studies, New York: Oxford University Press Inc., 2002, hlm 17. hlm 237.
20 Ibid, hlm 248.
21 Working Group on Security Sector Reform, Monograph No-3: op.cit, hlm. 20.
22 Basil H. Liddell Hart, Strategy: Second Edition, London: Meridian, 1967, hlm 322.
47
an akan tercermin pada postur pertahanan yang dikembangkan
oleh negara yang bersangkutan. Menurut buku Strategi dan Postur
Pertahanan Keamanan Negara Dalam Jangka Panjang Kedua Tahun
1994-2018 (Revisi TA 1997-1998) yang diterbitkan Departemen Pertahanan,
postur pertahanan (defence posture) merupakan ”wujud
kemampuan dan kekuatan serta gelar pertahanan keamanan negara
(hankamneg) yang diharapkan dapat mendukung pelaksanaan
strategi dalam mencapai sasaran dan tujuan hankamneg.”
Menurut pengertian di atas, postur pertahanan memiliki tiga
aspek utama, yakni kemampuan (capability), kekuatan (force) dan
gelar (deployment). Menurut Oxford Dictionary of U.S. Military, kemampuan
adalah ”forces or resources giving a country or state the
ability to undertake a particular kind of military action” (kekuatan
atau sumberdaya yang memberi kebisaan sebuah negara untuk
menjalankan tindakan militer tertentu). Sementara, secara luas,
kekuatan dapat didefinisikan sebagai elemen-elemen tempur dari
keseluruhan struktur pertahanan (the fighting elements of all defence
structure), yang terdiri dari dua aspek, yakni struktur kekuatan
(force structure) dan tingkat kekuatan (force level). Yang dimaksud
dengan tingkat kekuatan adalah jumlah seluruh peralatan pertahanan
–seperti jumlah pesawat tempur, kapal perang, pasukan, dan
lainnya— yang diperlukan militer dalam menjalankan misi atau
tugas yang diberikan pemerintah kepadanya. Sementara, struktur
kekuatan adalah komposisi, baik masing-masing angkatan maupun
keseluruhan angkatan, dalam hal jumlah unit tempur dan dukungan,
serta hubungannya satu sama lain. Gelar adalah tata sebar
dari kekuatan, yang ditempatkan dalam wilayah tertentu. Ketiga
aspek tersebut –kemampuan, kekuatan dan gelar- melalui suatu sinergi,
ditujukan untuk mendukung strategi dalam mencapai tujuan
pertahanan negara.
48
3. Intelijen pertahanan23
Sebagaimana telah disebutkan sebelum dalam pembatasan
tulisan ini, intelijen pertahanan yang akan diuraikan adalah intelijen
startegis, yang merupakan instrumen dalam perumusan strategi
raya pertahanan, yang menjadi dasar penyusunan kebijakan umum
pertahanan negara dan kebijakan penyelenggaraan pertahanan
negara. Dalam perspektif ini, intelijen pertahanan merupakan
serangkaian kegiatan yang diharapkan dapat menjawab lima pertanyaan
berikut. Pertama, seberapa besar jumlah dan jenis kekuatan
militer yang dimiliki musuh, serta dimana kekuatan tersebut
digelar? Kedua, berdasarkan kekuatan militer yang dimiliki musuh,
tindakan apa yang harus diambil untuk mengatasinya? Ketiga,
berdasarkan perkiraan motif, kesempatan, kelemahan, halangan
dan preseden masa lalu, tindakan militer seperti apa yang mungkin
dilakukan oleh musuh? Ketiga pertanyaan pertama ini merupakan
ranah kerja badan intelijen negara. Keempat, dengan dukungan dan
aliansi yang dimiliki musuh, bagaimana kemungkinan keberhasilan
kegiatan militer yang dilakukan musuh? Untuk menjawab pertanyaan
ini merupakan ranah kerja dari proses net assessment. Sedangkan
pertanyaan terakhir, yaitu berdasarkan skala tertentu
dan perbandingan kepentingan keamanan yang terkait, ancaman
keamanan seperti apa yang paling potensial yang dapat dilakukan
oleh musuh? Untuk menjawab pertanyaan ini dibutuhkan analisis
yang komprehensif dari pihak-pihak yang terkait.
Rangkaian kegiatan untuk menjawab kelima pertanyaan di
atas terdiri dari perkiraan intelijen (intelligent estimates), net assessment
dan penilaian ancaman (threats assessment). Kegiatan-kegiatan
23 Usaha untuk merumuskan ruang longkup intelijen pertahanan pada bagian tulisan
ini merupakan formasi ulang dari pendapat John M. Collins. Untuk dapat mengetahui
pemikiran awal John M. Collins dapat dilihat pada John M. Collins, Op.cit, hlm. 21-31.
49
ini merupakan keseluruhan aktivitas intelijen pertahahanan secara
umum.
Pertama, intelligence estimate. Di bidang pertahanan, kegiatan
intelijen merupakan usaha untuk menginterpretasikan fakta-fakta
yang berhasil diperoleh tentang keseluruhan national power,
baik yang dimiliki oleh negara-negara yang menunjukkan sikap
bermusuhan, negara sahabat, maupun negara-negara netral. Tahapan
berikutnya, interpretasi tersebut dilekatkan dengan asumsiasumsi
yang dibandingkan dengan konteks masa lalu, kekinian,
dan perkiraan akan situasi di masa yang akan datang. Setelah itu,
rancangan estimasi untuk jangka waktu pendek, menengah, dan
panjang disusun berdasarkan indikasi tindakan yang mungkin
dilakukan oleh negara tertentu maupun entitas-entitas substate di
waktu dan tempat tertentu.Dalam rangkaian kegiatan ini perlu pula
dipertimbangkan simpangan kesalahan marjinal (marginal error),
mengingat berbagai ketidakpastian sebuah perkiraan, walaupun
didasari oleh kondisi terbaik sekalipun.
Pada dasarnya, intelligence estimate di bidang pertahanan berusaha
untuk mengungkapkan dua hal, yaitu kemampuan militer
negara asing dan intensi negara lain untuk menggunakan kekuatan
militer yang mereka miliki demi mencapai tujuan dan kepentingan
tertentu. Untuk mengetahui kemampuan militer suatu negara
intelijen pertahanan harus dapat menjawab pertanayaan: jika hendak
menggunakan kekuatan militernya, apa yang dapat dilakukan oleh
suatu negara? Apakah menangkal (deter)? Menyerang (attack)? Pertahanan
(defend)? Mengelabui (deceive)? Apakah memiliki kemampuan
untuk memperkuat pasukan (reinforce)? Ataukah menarik
mundur pasukan (withdraw)?
Kemampuan militer negara lain hanya dapat diketahui apabila
intelijen pertahanan dapat memperkirakan kekuatan militer negara
yang bersangkutan. Kekuatan tersebut terdiri dari kekuatan yang
bersifat kuantitatif dan kualitatif, didukung oleh faktor-faktor yang
50
dapat memadukan kedua bentuk kekuatan tersebut, dan sangat
ditentukan oleh kepemimpinan dan kehendak politik pemimpin
negara.
Kekuatan militer kuantitatif merujuk pada berbagai hal yang
dapat dihitung seperti jumlah pasukan, jumlah dan kondisi sistem
persenjataan, sarana pendukung pergerakan pasukan dan persenjataan,
serta dukungan fasilitas tempur (suplai logistik, evakuasi,
medis, dan sebagainya). Sedangkan indikator-indikator untuk melihat
kekuatan yang bersifat kualitatif adalah; (1) sikap dan disiplin
pasukan; (2) standar seleksi penerimaan pasukan; (3) materi pendidikan
dan pelatihan pasukan; (4) karakteristik sistem persenjataan,
amunisi, perlengkapan dan suplai yang ada pada saat ini dan
proyeksi ke depan, (5) kemampuan logistik; dan (6) pengalaman
tempur.
Faktor-faktor yang memadukan kedua sifat kekuatan di atas
lebih berupa perangkat-perangkat lunak yang senantiasa melekat
di setiap angkatan bersenjata. Perangkat-perangkat lunak tersebut
meluputi peran, fungsi, misi, struktur organisasi, kebijakan, strategi,
taktik, doktrin, rantai komando, dan sistem komunikasi antar
jawatan terkait.
Bagian kedua dari intelligence estimates adalah intensi. Intensi
penggunaan kekuatan militer menjadi relevan karena kekuatan
militer yang ampuh hanya akan menjadi ancaman yang berbahaya
apabila disertai oleh keinginan untuk menggunakannya. Namun
karena intensi bergerak dalam subjektivitas alam pikiran pemimpin
atau klik tertentu dalam kepemimpinan suatu negara, menjadi
tidak mudah untuk meramalkannya (perplexities). Salah satu usaha
untuk mengatasi perplexities tersebut adalah dengan merumuskan
pola-pola tingkah laku aktor-aktor kunci pembuat keputusan suatu
negara. Perumusan pola tingkah laku tersebut membantu dalam
mengidentifikasi intensi melalui penginterpretasian kecenderungan
empiris.
51
Kedua, net assessment. Net assessment pada dasarnya adalah
usaha untuk mengamati lingkungan strategis eksternal dengan
mengkategorikan negara-negara sahabat dan negara-negara yang
menunjukkan sikap yang tidak bersahabat untuk mengkalkulasikan
perimbangan kekuatan (balance of power). Kedua kelompok negara
tersebut dinilai berdasarkan ketidakseimbangan statistik (assessing
statistical asymmetries) dan ketidakseimbangan kualitatif (assessing
qualitative asymmetries). Ketidakseimbangan statistik menguraikan
data statistik, karena superioritas kuantitatif, ekualitas, dan inferioritas
akan berdampak positif atau negatif mapun netral berdasarkan
kondisi yang ada. Data statistik tersebut digunakan untuk
menghitung kekuatan aktif (active forces) dan komponen cadangan
(reserve components).
Sementara assessing qualitative asymmetries akan lebih rumit
untuk dinilai dibandingkan dengan data statistik yang bersifat
kuantitatif di atas. Berbagai hal seperti kecepatan pesawat tempur,
kesiapan tempur, keandalan, dan hal-hal lainnya yang sejenis
seringkali menjadi sumber spekulasi.
Ketiga, threat assessment. Akhirnya bentuk ancaman militer
yang mungkin akan dihadapi suatu negara, sekurang-kurangnya
dapat dikelompokkan menjadi delapan kategori. Kategori tersebut
meliputi: (1) ancaman yang regional dan global; (2) ancaman yang
dihadapi untuk jangka waktu pendek, menengah, dan panjang; (3)
intensitas ancaman yang rendah, sedang, dan tinggi; (4) pergerakan
ancaman yang dapat melemah, meluas, ataupun tetap; (5) ancaman
yang berasal dari negara tunggal/unilateral, multinasional, dan
subnasional; (6) ancaman militer dan non-militer; (7) ancaman yang
mematikan dan tidak mematikan; dan (8) ancaman konvensional
dan non-konvensional.
Disebabkan oleh berbagai kompleksitas tersebut, penilaian ancaman
pada tataran nasional lebih merupakan seni daripada sains.
Pembuat kebijakan dan para ahli strategi harus bekerja dengan
52
seksama berdasarkan berbagai perkiraan dan penilaian yang disusun
oleh intelijen pertahanan, belajar dari pengalaman, memilih
pilihan yang dirasa paling tepat, dan cepat beradaptasi dengan perubahan
situasi.
Singkatnya, berbagai aspek kegiatan yang terangkum dalam
serangkaian aktivitas intelijen pertahanan secara sederhana disajikan
dalam bagan berikut ini:
53
Perspektif Historis Intelijen Pertahanan Indonesia
Berbicara mengenai intelijen pertahanan Indonesia akan lebih
baik apabila didahului dengan melihat evolusi institusi intelijen
itu sendiri secara keseluruhan. Literatur yang komprehensif
mendeskrisikan evolusi intelijen Indonesia dapat dilihat pada
karya Ken Conboy yang berjudul ”Intel: Inside Indonesia’s Intelligence
Service”24. Melalui karya Conboy tersebut diketahui bahwa eksistensi
organisasi intelijen Indonesia pertama kali didirikan pada bulan
Agustus 1945 oleh Zulkifli Lubis dengan nama Badan Istimewa
(BI). Keberadaan BI pada saat itu merefleksikan urgensi keadaan di
masa-masa awal proklamasi kemerdekaan. Kemudian pada tanggal
7 Mei 1946 kembali Zulkifli Lubis merubah BI menjadi Badan
Rahasia Negara Indonesia (BRANI) yang langsung memberikan
laporan kepada Presiden Soekarno.
Di lain pihak, Departemen Pertahanan di bawah Amir
Sjarifuddin menginginkan semua fungsi-fungsi intelijen dilepaskan
dari organisasi militer dan diletakkan di bawah otoritas sipil.
Amir Sjarifuddin kemudian membentuk organisasi intelijen di
Departemen Pertahanan, yang kemudian dikenal dengan Badan
Pertahanan B. Tanggal 30 April 1947 BRANI dan Badan Pertahanan
B dilebur menjadi satu organisasi intelijen di bawah Departemen
Pertahanan dengan nama Bagian V.
Setelah Angkatan Perang terbentuk pada awal 1950, disusul
dengan pembentukan organisasi intelijen untuk kepentingan
militer pada tahun 1952 dengan nama Biro Informasi Staf Angkatan
Perang (BISAP). BISAP merupakan organisasi intelijen pertama
yang secara formal berada di bawah naungan militer.
Pada perkembangan selanjutnya, Soekarno membentuk organisasi
intelijen yang baru pada tanggal 5 Desember 1958 dengan nama
24 Ken Conboy, Intel: Inside Indonesia’s Intelligence Service, Jakarta: Equinox Publishing, 2004
54
Badan Koordinasi Intelijen (BKI) yang kemudian berganti nama
menjadi Badan Pusat Intelijen (BPI) pada tanggal 10 Novemner
1959. BPI berada dibawah kendali Soebandrio, yang sesuai dengan
dinamika sejarah Tanah Air berikutnya, menjadi salah satu instansi
yang paling ”dibersihkan” pasca peristiwa G30S/PKI.
Dalam rangka mengatasi berbagai keadaan yang dipicu oleh
peristiwa G30S/PKI, Soeharto membentuk Komando Operasi Pemulihan
Keamanan dan Ketertiban (KOPKAMTIB) dengan Soeharto
sendiri sebagai panglimanya.di bawah KOPKAMTIB, Soeharto
mengoperasikan beberapa instansi yang melakukan fungsi intelijen.
Pertama, membentuk Satuan Tugas Intelijen (STI). Kemudian
pada tanggal 22 Agustus 1966 dibentuk badan intelijen strategis
yang langsung berada di bawah perintah panglima KOPKAMTIB
dengan nama Komando Intelijen Negara (KIN). KIN memberikan
laporan mengenai dinamika keamanan baik internasional maupun
nasional yang meliputi bidang-bidang politik, sosial, ekonomi,
dan perkembangan militer yang terjadi di dalam dan luar negeri.
Berbagai aset BPI, yang sebelumnya telah dibekukan, dilebur ke
dalam KIN. Unit lainnya yang tetap dipertahankan menjalankan
fungsi intelijen adalah Operasi Khusus (OPSUS) yang dipimpin
oleh Ali Moertopo. OPSUS telah ada sejak era kampanye perebutan
Irian Barat dan Ali Moetopo berada di bawah komando Soeharto.
Pada perkembangannya KIN kemudian berganti nama pada tanggal
21 Mei 1967 menjadi Badan Koordinasi Intelijen Negara (BAKIN)
yang dirancang sebagai badan intelijen sipil. Pada periode ini juga
dibentuk Satuan Khusus Pelaksana Intelijen (Satsus Pintel) yang
kemudian disingkat menjadi Satuan Khusus Intel (Satsus Intel).
Satsus Intel dengan segera menjelma menjadi satuan tugas yang
menjalankan fungsi kontra intelijen.
Perkembangan berikutnya, Ali Moertopo mendapat sorotan
tajam dan kritikan yang sangat keras dari berbagai elemen masyarakat,
terutama dari kalangan mahasiswa. Hal ini memicu Soeharto
55
untuk membubarkan OPSUS secara organisasi dan berbagai kegiatannya
dialihkan ke Deputi III BAKIN, dengan fungsi utamanya
adalah melakukan penggalangan.
Penggunaan nama BAKIN kemudian secara konsisten dipertahankan
selama Orde Baru, walaupun tetap mengalami beberapa
kali restrukturisasi. Pada tahun 1983 intelijen strategis dibakukan menjadi
Badan Intelijen Strategis (BAIS). BAIS, disebabkan oleh nuansa
birokratis yang ada di dalamnya dan mandat yang diembannya,
mengadopsi berbagai metode investigasi dan menerapkan kekuasaan
yang sebelumnya dimiliki oleh KOPKAMTIP. Selain itu,
seluruh atase militer Indonesia yang ditempatkan di seluruh dunia
mulai memberikan laporan kepada BAIS. Pada tahun 1993, BAIS
direstrukturisasi menjadi Badan Intelijen ABRI dengan struktur
organisasi yang lebih kecil dan pengurangan mandat yang diembannya.
Memasuki era reformasi terjadi perubahan besar dalam penyelenggaraan
sektor keamanan di Indonesia, termasuk di dalamnya
intelijen negara. Pada tahun 1999 BIA dikembalikan namanya
menjadi BAIS. Pada tahun 2000 Presiden Abdurrahman Wahid
menyetujui rencana perubahan seluruh penyelenggaraan intelijen
negara. Perubahan tersebut diusulkan dengan membentuk institusi
baru yang disebut dengan Lembaga Intelijen Negara (LIN) yang
berada di bawah Menteri Pertahanan. LIN secara konseptual akan
mengelola badan intelijen militer, dan secara signifikan seluruh
atase militer Indonesia yang berada di luar negeri tidak lagi
menyampaikan laporan kepada BAIS, melainkan kepada LIN.
Seterusnya, pada bulan Januari 2001, BAKIN dirubah menjadi
Badan Intelijen Negara (BIN).
Berdasarkan uraian evolusi tersebut ditarik pemahaman
bahwa intelijen pertahanan, dalam konteks intelijen strategis, bukan
merupakan fungsi intelijen yang mendapatkan perhatian
besar dalam perkembangan intelijen di Indonesia. Di lingkungan
56
militer, tercatat minimal hanya dua kali preseden yang berkaitan
dengan pembentukan intelijen. Pertama adalah pembentukan
BISAP, namun hal ini lebih merupakan intrik rivalitas di tubuh
militer untuk membatasi ruang gerak Zulkifli Lubis. Kemudian
adalah pembentukan BAIS, namun BAIS pada era Orde Baru lebih
berupa kepanjangan dari kekuasaan KOPKAMTIB, yang berusaha
untuk menciptakan stabilitas dalam negeri dengan ”menertibkan”
berbagai elemen masyarakat yang memiliki padangan politik
berbeda dan dianggap dapat mengancam kelansungan eksistensi
rezim Orde Baru di bawah Soeharto. Selama ini peran BAIS tidak
hanya memetakan masalah-masalah yang menyangkut
ipoleksosbudhankam, tetapi mengatur semua hal. Bahkan, seperti
mengatur siapa yang akan menjadi direktur pun diurusi oleh badan
intelijen tersebut.
Sebagai badan intelijen strategis, BAIS belum dapat dikatakan
memiliki catatan luar biasa terkait dengan penanganan isu-isu keamanan
internasional, dan pengalamannya lebih terasah melalui
operasi-operasi intelijen dalam negeri untuk meredam daerahdaerah
yang bergolak, seperti Aceh, Irian Jaya, dan Timor Timur
(sebelum menjadi negara sendiri). Hal ini kemudian menjadikan
BAIS sebagai organisasi keamanan paling berkuasa di Indonesia
untuk menangani masalah-masalah keamanan dalam negeri. Untuk
mendukung pengumpulan dan analisis informasi intelijen, BAIS
mengendalikan unit-unit operasi intelijen sendiri dan juga seringkali
memegang kendali operasi yang dilakukan oleh KOPASSUS25.
Di era reformasi, saat ini keberadaan BAIS, sebagai dinas intelijen
di lingkungan MABES TNI, ditujukan untuk mendukung berbagai
operasi militer yang dilakukan oleh TNI, baik itu berupa operasi militer
perang maupun operasi militer selain perang. Selain itu, bebe-
25 John B. Haseman, SECURITY POLICY IN INDONESIA: BY GUESS, OR BY GOLLY?
Honolulu: A paper prepared for the Asia-Pacific Center for Security Studies symposium,
2001.
57
rapa perumusan kebijakan dan kegiatan operasional BAIS dialihkan
ke Departemen Pertahanan, sementara kegiatan-kegiatan intelijen
domestik dan tugas-tugas pemeliharaan keamanannya dialihkan
menjadi fungsi BIN, yang resminya merupakan intelijen sipil.
Fungsi intelijen strategis yang menunjang perumusan kebijakan
pertahanan saat ini dijalankan oleh Direktorat Analisa Lingkungan
Strategis (DIR ANLINGSTRA), yang berada di bawah Direktorat
Jenderal Strategis Pertahanan, Departemen Pertahanan. Namun
dengan sumberdaya yang dimiliki saat ini, DIR ANLINGSTRA
terbatas hanya pada menjalankan fungsi analisis mengenai berbagai
aspek yang terkait dengan penyusunan kebijakan pertahanan dan
belum dapat melakukan fungsi pengumpulan informasi. Informasi
yang dianalisis berasal dari bantuan instansi lain seperti BAIS dan
MABES TNI, serta instansi terkait lainnya. Namun kerjasama antara
instansi ini (jika dapat dikatakan demikian) belum terstruktur
secara formal.
Apabila dikaitkan dengan pembagian intelijen strategis pada
awal tulisan ini, maka penyelenggaraan intelijen pertahanan
Indonesia terbatas pada intelijen taktis. Penyelenggaraan domain
intelijen taktis di Indonesia ditangani oleh Badan Intelijen Strategis
(BAIS) Mabes TNI pada SATINDUK yang memasok kebutuhan
materi intelijen untuk ketiga matra. Dalam konteks ini patut
dipertanyakan, sejauh mana SATINDUK BAIS dapat menyiapkan
muatan strategis untuk memenuhi kebutuhan intelijen matra.
Intelijen yang dimaksud hanya mungkin dapat dikembangkan
apabila ada kekuatan yang berimbang pada ketiga intelijen matra,
mulai dari lini Badan Pengumpul (BAPUL), dapur pengolahan
yang baik, sampai dengan lini dukungan yang memadai.
Seandainya peta ”pembagian kapling” tersebut dapat diterima,
persoalan berikutnya adalah menata badan pengumpul. Penataan
BAPUL intelijen strategis tidak akan sama dengan BAPUL taktis,
dan hal ini perlu diatur dalam prosedur pelaksanaan yang jelas.
58
Jajaran atase pertahanan sudah pasti berada pada tataran strategis
yang menggeluti intelijen pertahanan yang berada di bawah naungan
BAIS, wadah intelijen pertahanan di dalam Dephan. Fungsi
BAPUL berada berada pada Komando Teritorial (KOTER) dan/
atau KOOPS. Pada tataran Markas Besar TNI kegiatan utama adalah
menghimpun dan mengevaluasi masukan dari BAPUL. Fungsi ini
dapat diemban oleh SINTEL KASUM TNI yang diperkuat dari yang
ada sekarang. Pengertian diperkuat di sini adalah pemberian tugas
yang tidak bisa diserahkan kepada komando yang lebih rendah.
Mencermati setiap perkembangan pada lingkungan strategis
dewasa ini di tengah masa transisi, intelijen strategis memerlukan
penataan konseptual dan kelembagaan yang harus memadai.
Sehingga, dengan demikian penataan jaringan intelijen itu ditingkat
teritorial tidak akan mengalami hambatan yang berarti serta adanya
ketegasan garis komando dari atas hingga pada tingkat paling bawah.
Di samping itu, tidak dapat dipungkiri bahwa sekarang sudah
cukup marak jaringan intel swasta yang justru lebih canggih. Oleh
karena itu, perlu keberanian untuk membuka kembali arsip-arsip
intelijen dari lembaga-lembaga yang ada, sehingga di depan nanti
akan ada intelijen strategis yang mampu mengelola perkembangan
guna mendeteksi berbagai hal untuk dapat memperlancar tugastugas
pemerintah dan negara dalam upaya membangun kebijakan
di bidang pertahanan.
Kegiatan intelijen yang military tactical heavy ini hendaknya
mulai dikembangkan pada tingkat Sekolah Staf dan Komando
(SESKO). Dengan asumsi ini maka intelijen yang harus dipersiapkan
pada tingkat Mabes TNI adalah intelijen bagi penggunaan kekuatan.
Sedangkan pada tingkat Komando Operasi (KOOPS) intelijen yang
harus dipersiapkan adalah untuk pengerahan kekuatan. Adapun
lini BAPUL tetap akan dipertahankan dengan cakupan himint dan
techint.
59
Secara umum, kendala yang dihadapi oleh Indonesia terkait
dengan penyelenggaraan intelijen dimulai dari kompleksitas susunan
organisasi. Sampai dengan saat ini, penyelenggaraan intelijen
pertahanan terkumpul di BAIS, baik untuk penyelenggaraan intelijen
strategis (pertahanan) maupun untuk intelijen militer (taktis).
Berdasarkan kerumitan organisatoris ini, perbaikan ke depan hendaknya
dimulai dari penataan susunan organisasi yang meliputi
keseluruhan dinas-dinas yang menjalankan fungsi intelijen, termasuk
di dalamnya intelijen pertahanan. Dengan adanya penataan secara
organisatoris tersebut dapat dengan jelas diketahui siapa yang
bertanggung jawab untuk apa, dengan demikian bentuk koodinasi
yang dibutuhkan antar dinas-dinas intelijen juga secara jelas tergambarkan.
Berdasarkan realitas yang ada dan dalam konteks ini, dorongan
bagi reformasi intelijen semakin menemukan relevansinya agar
institusi-insitusi intelijen dapat hadir sesuai dengan harapan akan
keberadaannya dalam alam demokrasi. Reformasi internal TNI
yang berjalan seiring dengan program restrukturisasi Departemen
Pertahanan (Dephan) dimaksudkan untuk menyiapkan Mabes
TNI di bawah Dephan pada beberapa tahun ke depan. Tuntutan
terhadap penataan kewenangan berbagai institusi dan aktor di
bidang pertahanan ini memunculkan kebutuhan akan adanya intelijen
pertahanan yang tugas dan tanggung jawabnya melekat pada
Dephan.
Apabila intelijen pertahanan hadir sesuai dengan yang diharapkan,
maka sebagai sebuah organisasi tentu perlu diawaki
oleh sejumlah personil yang memiliki kemampuan sesuai dengan
spesifikasi yang dibutuhkan. Hal yang paling menonjol dari
sumberdaya manusia adalah keterkaitan dengan spektrum pengetahuan,
yang membutuhkan manusia-manusia yang berkualitas
dan berlatar belakang ilmu pengetahuan dan pengalaman yang
beragam. Di dalam budaya kerja serta tingkat loyalitas manusia60
manusia tersebut terkandung di dalamnya bobot intelektualitas,
perilaku, dan komitmen. Selain itu, keberadaan intelijen pertahanan
juga perlu didukung dengan berbagai technical intelligence yang
berupa imagery intelligence/photographic intelligence, communications
intelligence, measurement and signature intelligence, electronic intelligence,
telemetry intelligence.
Sehingga dengan demikian, juga harus diingat dan diperhitungkan
dengan seksama bahwa ketika organisasi dan tata kerja intelijen
pertahanan yang dimaksud hadir, maka akan dihadapkan
pada kebutuhan anggaran yang tidak sedikit. Pendekatan ekonomi
semata tidak pernah akan memadai untuk menjelaskan signifikansi
dan urgensi anggaran dalam penyelenggaraan pertahanan.
Perhitungan dinamika lingkungan strategis eksternal dan internal
merupakan pertimbangan lain juga harus diperhitungkan. Akan
menjadi kompleksitas tersendiri apabila suatu negara tidak menaikkan
anggaran pertahanannya di tengah negara-negara sekawasan
melakukannya. Konsekuensinya adalah ketertinggalan kapabilitas
pertahanan, yang berdampak pada menurunnya daya tangkal dan
kredibilitas pertahanan negara. Meskipun dapat dikatakan bahwa
anggaran bukan segalanya, namun ketersediaan anggaran operasional
yang memadai akan sangat menentukan tingkat kapasitas
suatu organisasi di dalam melaksanakan tugas dan fungsinya.
Upaya untuk mewujudkan kehadiran intelijen pertahanan tidak
terlepas dari keseluruhan rangkaian reformasi intelijen negara secara
keseluruhan. Dalam rangka reformasi institusi intelijen Indonesia
sekarang ini minimal dapat dilakukan dengan dalam tiga dimensi.
Dimensi-dimensi tersebut adalah: (1) lingkup pengetahuan yang
diinginkan; (2) menyentuh organisasi untuk mencapai saran yng
diinginkan; dan (3) sumberdaya manusia yang diharapkan dapat
mengawaki institusi intelijen yang dimaksud. Relevansi untuk
melakukan desakan bagi dilakukannya reformasi intelijen juga
didasari oleh harapan untuk lebih mengoptimalkan kinerja intelijen
61
negara demi menghidari kejadian-kejadian yang dapat berakibat
fatal bagi kelangsungan kehidupan berbangsa dan bernegara, yang
tentu tetap dalam koridor kaidah-kaidah penyelenggaraan good
governace, yang terutama, dicirikan transparansi dan akuntabilitas.
Potensi terhadap terjadinya berbagai hal negatif yang dapat
merugikan kepentingan Indonesia sebagai identitas nasional pada
masa transisi saat ini sangat mungkin terjadi.
Reformasi intelijen harus dilakukan dengan mendasarkan pada
kondisi dan permasalahan yang melekat pada institusi intelijen itu
sendiri, dan memperhitungkan berbagai aspek perkembangannya
ke depan. Hal ini perlu dilakukan sebagai sebuah upaya untuk
meminimalkan kesenjangan antara kondisi pada saat ini dengan
prospek perkembangan yang dibutuhkan sesuai tuntutan perkembangan
lingkungan strategis pada tingkat nasional maupun internasional.
Langkah strategis ini diharapkan bermuara pada pencapaian
kondisi, kapasitas, kapabilitas, dan kredibilitas intelijen
yang optimal, yang diharapkan dapat menghasilkan produk yang
mampu memberikan kontribusi maksimal bagi pelaksanaan fungsifungsi
pemerintahan, khususnya untuk kepentingan pertahanan
negara.
Reformasi intelijen harus dilakukan melalui suatu pendekatan
yang bersifat sistemik dalam menata dan mensinergikan berbagai
spektrum dari intelijen tersebut. Elemen-elemen sistem yang
teridentifikasi dapat dilihat sebagai suatu persoalan mendasar.
Seperti misalnya sumberdaya manusia, organisasi, dan sarana
serta prasarana intelijen harus digunakan sebagai pijakan proses
reformasi yang direncanakan.
Penutup
Kondisi objektif yang dialami pada masa lalu adalah jajaran
intelijen digunakan untuk memperkuat stabilitas dalam negeri
62
dengan penekanan pada bidang politik dan keamanan. Akibatnya,
muatan atas informasi yang digunakan pada pengguna akhir relatif
sama karena informasi itulah yang dibutuhkan oleh pengguna.
Sehingga sesuai dengan konteks tugas yang harus dijalankan dapat
dikatakan bahwa kapasitas intelijen pada saat itu mencapai tingkat
yang cukup tinggi. Permasalahannya, apakah kapasitas itu masih
sesuai dengan kebutuhan, dimana proses demokrasi yang sedang
bergulir memerlukan pasokan intelijen yang berbeda dengan masa
lalu.
Berbagai dinamika yang terjadi pada lingkungan strategis
Indonesia, baik lingkungan internal maupun lingkungan eksternal,
dan juga seiring dengan reformasi dan usaha untuk melakukan
transformasi ke arah demokratisasi penyelenggaran kehidupan
berbangsa dan bernegara menjadikan kehadiran intelijen pertahanan
pada tingkatan strategis merupakan kebutuhan yang tidak dapat
dielakkan.
Pola-pola perubahan sejak dari zaman kolonial, kemerdekaan
dan Orde Baru sampai dengan era reformasi saat ini harus sudah
dihentikan. Berbagai pola perubahan memberikan kesan kental
bahwa pengetahuan dan pola operasi dinas intelijen tidak pernah
mengalami perubahan yang fundamental, kecuali ganti baju dan
ganti pengguna. Persamaan yang menonjol terlihat minimal dari
tiga hal pokok. Pertama pemahaman persepsi ancaman, yang
pada era kolonial dinas intelijen mengutamakan memburu kaum
ekstrimis. Jika pada Orde Baru bahasanya juga masih sama yaitu
mendeteksi kegiatan ekstrim kanan, ekstrim kiri dan ekstrim
lainnya, maka pada era reformasi adalah untuk mengidentifikasi
kelompok-kelompok masyarakat yang dicurigai sebagai agenagen
asing. Kedua, lebih berkonsentrasi pada bidang politik dan
keamanan dalam negeri. Hal ini juga disebabkan oleh situasi dalam
negeri yang menghadapi dari peristiwa politik dan keamanan ke
peristiwa lainnya. Ketiga, rancangan operasional institusi-institusi
63
intelijen merupakan loyalitas dan komitmen yang didedikasikan
penguasa atas nama kepentingan politik dan keamanan negara,
yang mengabaikan kepentingan lain yang lebih mendasar seperti
keamanan manusia (human security) sebagai bentuk kepentingan
keamanan nasional yang lebih luas dan mendalam.
Saat ini, perubahan institusi intelijen, termasuk di dalamnya
intelijen pertahanan harus mulai mengarah kepada hal-hal yang
bersinggungan langsung dengan optimalisasi kinerja intelijen.
Salah satu prioritas yang mulai harus dipertimbangkan adalah tercapainya
titik imbang antara kebutuhan akan peningkatan sumberdaya
manusia yang didukung oleh penggunaan teknologi terkini.
Intelijen harus mulai dapat beradaptasi dengan perubahan,
dimana pemahaman tradisional akan kedaulatan negara yang abolut
telah mulai bergeser. Informasi dan pengetahuan yang merupakan
core bussiness intelijen tidak lagi menjadi dominasi negara. Penetrasi
perkembangan teknologi informasi yang demikian mengagumkan,
masyarakat luas juga dapat mengkases informasi yang selama ini
diklasifikasikan oleh komunitas intelijen sebagai hal yang ”rahasia
(classified)”.
Bagi seluruh warga negara Indonesia, intelijen merupakan
suatu kebutuhan dan intelijen merupakan suatu institusi negara. Jika
asumsi sederhana ini disepakati (dan selayaknya demikian) maka
akan ada badan intelijen negara dan intelijen yang lain merupakan
subsistem dari intelijen negara. Di era reformasi menuju terciptanya
masyarakat yang demokratis, kita jangan terjebak pada logika
dan ketakutan yang tidak relevan hanya karena peranan intelijen
pada masa lalu sangat dominan dalam berbagai aspek kehidupan
berbangsa dan bernegara. Oleh karena itu diperlukan adanya sebuah
perundang-undangan yang mengatur penyelenggaraan intelijen
negara. Dalam negara yang demokratis (nilai demokratis
dalam pergaulan internasional), setiap perundangan merupakan
hasil keputusan dari pemegang otoritas politik sipil.
64
Transformasi, reformasi, dan berbagai jargon lainnya yang
menunjukkan perubahan yang dilakukan secara terencana dan
perlahan (evolusi) dapat saja bukan merupakan pilihan yang tidak
menyenangkan bagi semua pihak di masa transisi ini. Evolusi
hanya terjadi dalam jangka waktu yang tidak pendek, mengakibatkan
ketidaksabaran bagi kelompok-kelompok yang menginginkan
perubahan. Sementara perubahan yang perlahan tersebut akan
mengurangi privilege yang sebelumnya dinikmati segolongan entitas
substate. Namun demikian semangat dan gairah untuk menciptakan
institusi intelijen negara, termasuk intelijen pertahanan, yang
diharapkan kehadirannya untuk menegakkan kembali wibawa Indonesia
di tengah pergaulan antar bangsa hendaknya tetap dijadikan
tuntunan dan terpatri di dada segenap entitas yang mewakili
sebuah bangsa dan negara yang bernama Indonesia.
REFERENSI
Buku
Baylis, John, James J. Wirtz, Eliot Cohen, Colin S. Gray. 2002. Strategy
in the Contemporary World: An Introduction to Strategic Studies.
Oxford University Press Inc. New York.
Buzan, Barry. 1991. People, State & Fear 2nd Ed: An Agenda for International
Security Studies in the Post Cold War Era. Hervester
Wheatsheaf, London.
Collins, John M. 2002. Military Strategy: Principles, Practices, And
Historical Perspectives. Brassey’s Inc. Washington D.C.
Conboy, Ken. 2004. Intel: Inside Indonesia’s Intelligence Service.
Equinox Publishing. Jakarta.
Johnson. Lock K., 1996. Secret Agencies: U.S. Intelligence in a Hostile
World. Yale University. New York.
65
Liddell Hart, Basil H. 1967. Strategy: Second Edition. Meridian
London.
Luttwak, Edward N., 2001, Strategy: The Logic of War and Peace,
Revised and Enlarged Edition, The Belknap Prees of Harvard
University Press, England.
Scott, L. V., & Peter Jackson, 2004, Understanding Intelligence in
the Twenty-First Century: Jouney in Shadows, Routledge,
London.
Stanley (Ed), 2004. Keamanan, Demokrasi, dan Pemilu 2004. Propatria,
Jakarta.
Widjajanto, Andi, Cornelis Lay, & Makmur Keliat. 2006. Intelijen:
Velox et Exactus. Pacivis & Partnership. Jakarta.
Monograph
Working Group on Security Sector Reform. 2004. Monograph No-3:
Kaji Ulang Strategi Pertahanan Nasional. ProPatria. Jakarta.
Bahan Internet
Guilliot, W. Michael. ”Strategic Leadership: Defining the Challenge”,
Air & Space Journal, Maxwel AFB: Vol. 17, Winter 2003,
yang diakses melalui http://www.airpower.maxwell.
af.mil/airchronicle/apj/apj03/guillot.html, pada tanggal 3
Maret 2005.
Haseman, John B. 2001. SECURITY POLICY IN INDONESIA: BY
GUESS, OR BY GOLLY?, Asia-Pacific Center for Security
Studies, Honolulu, diakses melalui http:/www.apcss.org/
Publications/Ocasional%20Papers/OPIndonesia.htm pada
tanggal 25 April 2006.
66
Intelijen Negara dan Intelijen
Keamanan:
Perspektif Kepemimpinan Politik Dan
Efektivitas Koordinasi
Oleh: Muradi1
Pendahuluan
Sejak bergulirnya reformasi di Indonesia, masalah penataan
kelembagaan menjadi salah satu prioritas bagi transisi
demokrasi yang tengah berjalan. Kelembagaan politik yang
menjadi satu dari pilar bagi liberalisasi politik pasca kejatuhan
Orde Baru membuktikan bahwa hal tersebut tidak mudah.
Penataan kelembagaan politik memberikan satu garansi bagi
mulusnya proses demokrasi transisional dan reformasi yang
diharapkan. Permasalahan yang muncul kemudian adalah
1 Muradi lulusan Strata 1 (2000) dari Jurusan Sejarah Universitas Padjadjaran, Bandung
dan lulusan Strata 2 (2003) Departemen Ilmu Politik Universitas Indonesia (UI). Research
Fellow The RIDEP INSTITUTE. Menjadi Staf Pengajar Tetap di Universitas Padjadjaran,
Bandung & Pengajar Tidak Tetap pada Dept. Hubungan Internasional Universitas
Paramadina dan Universitas Al Azhar Indonesia, Jakarta. Mobile: 08159983004. Email:
muradi_clark2001@yahoo.com atau muradi_clark@unpad.ac.id
67
setelah delapan tahun reformasi berjalan, belum semua kelembagaan
politik dan negara tertata dan sesuai dengan nilai dan prinsip
demokrasi. Salah satunya adalah komunitas intelijen, khususnya
lembaga intelijen negara dan intelijen Polri. Sampai saat ini,
ruang lingkup dan batasan-batasan mengenai wilayah kerja dari
masing-masing intelijen tersebut belum secara jelas diatur. Bahkan
berulang kali, baik lembaga intelijen negara, dalam hal ini Badan
Intilijen Negara (BIN), dan intelijen keamanan, yakni Intelijen Keamanan
(Intelkam) Polri masih saling tumpang tindih, serta minim
koordinasi. Salah satu permasalahan yang kemudian mengemuka
adalah langkah melakukan tugas intelijen terhadap sejumlah aggota
parlemen terkait dengan impor beras dari Vietnam. Anggota
Intelkam Polda Metro Jaya tersebut ditugaskan mengawasi gerakgerik
dan langkah politik terkait aktivitas para anggota DPR dari
F-PDI Perjuangan dan F-PKS dalam mengusut adanya kejanggalan
impor beras dari Vietnam.2 Tentu saja banyak persoalan lain yang
kemudian menjadi landasan bagi kita untuk juga menata lembaga
intelijen dan komunitas intelijen lainnya agar satu dengan yang
lainnya bisa sinergis dan tidak berlawanan dengan nilai dan prinsip
demokrasi.
Di samping itu, yang tidak kalah menariknya adalah carutmarutnya
koordinasi antar lembaga intelijen, yang berimplikasi
pada kinerja masing-masing lembaga. BIN, yang ditunjuk pemerintah
sebagai lembaga intelijen yang mengkoordinator semua
lembaga dan komunitas intelijen yang ada juga tidak maksimal
dalam memposisikan perannya. Bahkan terkadang karena merasa
menjadi koordinator dari komunitas intelijen tersebut, kerapkali
BIN bertindak superior dan mengambil alih banyak pekerjaan yang
menjadi lahan bagi komunitas intelijen lainnya.
2 “Intelijen Polisi untuk Kriminal”, Kompas, 7 Februari 2006
68
Tidak adanya legalitas perundang-undangan menjadi penegas
dari permasalahan yang dikemukakan di atas. Masing-masing memang
mengantongi legalitas, baik berupa surat keputusan, surat
penugasan, maupun yang setingkat dengan peraturan presiden,
namun tidak ada legalitas yang mengikat satu dengan yang lainnya.
Masalah yang muncul kemudian adalah keberadaan legalitas
dari masing-masing komunitas intelijen tersebut belum sepenuhnya
memenuhi asas profesionalisme dan pengorganisasian lembaga
demokratik lainnya. Yang muncul justru terjadi banyak silang
cemarut pekerjaan intelijen yang menjadi kontra produktif bagi penataan
kelembagaan demokratik.
Berdasarkan hal tersebut di atas, maka tulisan ini akan membahas
mengenai BIN dan Intelkam Polri, dilihat dari sejarah pembentukannya
kedua organisasi tersebut. Di samping itu, akan dibahas
juga lintasan intelijen negara dan Polri dari perspektif kepemimpinan
politik di Indonesia, serta bagaimana langkah-langkah yang harus
dilakukan agar lembaga intelijen dan komunitasnya tersebut
dapat efektif dan terkoordinasi dengan baik.
Intelijen Dalam Kilasan Sejarah
”Intelijen ada seumur dengan keberadaan manusia”. Idiom
ini menjadi satu pembenaran bagi banyak lembaga intelijen untuk
menegaskan keberadaannya. Intelijen tidak hanya dibutuhkan oleh
negara-negara yang secara definitif sudah merdeka, tapi juga badanbadan
perjuangan kemerdekaan seperti Ireland Republic Army (IRA)
di Irlandia Utara, Pathani Union Liberation Organisastion (PULO) di
Thailand Selatan, Macan Tamil di Srilangka, lain sebagainya. Badanbadan
perjuangan kemerdekaan tersebut memiliki juga fungsi-fungsi
keintelijenan untuk menopang keberhasilan perjuangannya.3
3 Dalam berbagai kasus proses perjuangan dan pemberontakan pemanfaatan jaringan
intelijen menjadi satu keharusan bagi organisasi perjuangan maupun organisasi pem69
Dalam konteks Indonesia, misalnya pada masa kerajaan nusantara
dikenal dengan Telik Sandi, yang menjadi mata-mata kerajaan
untuk mengawasi kerajaan lainnya. Pada masa penjajahan Belanda,
Pemerintah Kolonial melihat bahwa potensi ancaman dari
gerakan politik makin besar pasca pendirian Budi Utomo, maka
fungsi intelijen masuk ke dalam Dinas Reserse Umum, yang juga
baru dibentuk tahun 1920-an, terpisah dari Dinas Polisi Umum sebagai
induknya.4 Menariknya, pembentukan Dinas Reserse Umum
tersebut sangat sarat dengan memata-matai kegiatan politik, daripada
kegiatan kriminal lainnya. Tak heran, karena pasca pembentukan
Budi Utomo, lahir kemudian organisasi pergerakan bumi
putera yang lebih terorganisir dan modern, serta lebih radikal. Tercatat
beberapa organisasi yang lebih terorganisir dan radikal seperti
Sarekat Islam (SI), PKI, PNI, PNI Pendidikan, dan lain-lain. Bahkan
proses penanganannya langsung dipegang oleh para pejabat dan
pelaksana di dinas tersebut, hal ini menandakan bahwa pergerakan
nasional anak negeri menjadi satu target dari kerja dan fungsi intelijen
ketika itu.
Ketika Jepang berkuasa di Indonesia, peran dan fungsi keintelijenan
berubah. Menariknya, Pemerintah Pendudukan Jepang
berontakan tersebut. Dengan berbagai kehandalan dan deteksi dini yang mampu membangun
kontra terhadap operasi kontra intelijen IRA misalnya mampu mematahkan
berbagai operasi militer maupun kontra intelijen Inggris dalam berbagai pertempuran.
Sedangkan contoh yang paling ampuh memanfaatkan jaringan sel intelijen bagi perjuangan
dan pemberontakannya adalah Kelompok Maoist di Nepal, yang menguasai hampir 2/3
wilayah Nepal yang bergunung dan berbukit-bukti. Lebih lanjut tentang pemanfaatan
jaringan dan sel intelijen bagi penguasaan wilayah dan pemenangan suatu perang, lihat
Kusnanto Anggoro, ”Geopolitik, Pengendalian Ruang Laga dan Strategi Pertahanan
Indonesia” dalam Bantarto Bandoro (ed), Perspektif Baru Keamanan Nasional. Jakarta:
CSIS. hlm. 62-66. lihat juga David French, The British War in British: 1688-2000. London:
Unwin Hyman, 2005
4 Lebih lanjut tentang proses pengintegrasian fungsi intelijen pada Dinas Reserse Umum
pada masa Pemerintahan Kolonial Belanda, lihat M. Oudang, Perkembangan Kepolisian
di Indonesia. Jakarta: Mahabrata.
70
di Indonesia membangun fungsi keintelijenan tidak menyatu
dengan pemerintahan militer. Pemerintahan penjajahan Jepang
mengembangkan fungsi kepolisian, yang berorientasi pada pembangunan
keamanan dalam negeri (kamdagri) yang lebih menitikberatkan
pada kegiatan preventif. Hanya saja dalam pelaksanaannya
pendekatan militeristik justru lebih mengemuka dari
pada pendekatan khas kepolisian. Hal ini terlihat dari upaya yang
sangat keras dalam pemberantasan kegiatan politik, serta anasiranasir
lainnya yang menentang pemerintahan dan kebijakannya.
Pendekatan kekerasan menjadi citra Kempetai dan Tokko-koto (Bagian
Spesial)5, yang mengemban fungsi keintelijenan dalam struktur
Pemerintahan Pendudukan Jepang. Upaya pengungkapan dan
pemeriksaan selalu diarahkan pada pertanyaan mengenai upaya
pergerakan politik melawan Jepang. Salah satu tokoh pergerakan
nasional yang ditahan Kempetai dan Tokko-koto adalah Amir Sjarifuddin,
mantan perdana menteri kedua setelah Sjahrir, dan tokoh
dibalik pemberontakan PKI Madiun 1948 bersama Muso.6
Satu hal yang menarik dari Kempetai dan Tokko-koto ini adalah
pengembangan manajemen krisis dan perencanaan darurat (contengency
plan) bagi internal kedua lembaga tersebut. Bentuk manajemen
krisis dan perencanaan darurat dalam bentuk pembelajaran
teknik keintelijenan juga menjadi satu bagian yang wajib diikuti
oleh semua pegawai dan anggotanya. Pegawai dan perwira diberikan
pelatihan khusus tentang taktik dan strategi provokasi, infil-
5 Tokko-koto dalam terjemahan bebas adalah Bagian Spesial (Special Branch), dalam pandangan
Kunarto dianalogikan sama dengan Special Branch di Inggris, yang mengembang
fungsi intelijen. Lebih lanjut lihat Kunarto, Intelijen Polri. Jakarta: Cipta Manunggal,
2001
6 Lebih lanjut soal sepak terjang Amir Sjarifuddin dalam melakukan perjuangan bawah
tanah melawan Jepang, lihat Jacques Lecrecq, Amir Sjarifuddin: Antara Negara dan
Revolusi, Jakarta: Jaringan Kerja Budaya, 2004. Lihat juga Muradi, Pergerakan Politik
Kaum Marxis di Indonesia: Kiprah Sjahrir dan Tan Malaka Dalam Pergerakan Nasional,
Jakarta: CEDESS, 2004
71
trasi, sabotase, dan taktik perang bawah tanah. Karena turunan dari
pelatihan tersebut, adalah semua pegawai di dua lembaga tersebut
wajib menyebarkan propaganda dan mendorong agar penduduk
pada masa penjahan Jepang harus ikut memberantas semua aktivitas
yang merugikan Pemerintahan Pendudukan Jepang. Salah satu
yang mendapatkan pelatihan tersebut adalah Zulkifli Lubis, dan R.
Moch. Oemargatab, keduanya merupakan pencetus dan pemimpin
pertama lembaga intelijen negara, yang ketika itu bernama Badan
Istimewa, sebagai cikal bakal Badan Intelijen Negara (BIN) dan Pengawasan
Aliran Masyarakat (PAM), sebagai organisasi keintelijenan
polisi pertama, yang sekarang dikenal dengan Intelpam Polri.7
Pada masa perjuangan kemerdekaan aktivitas keintelijenan
di badan-badan perjuangan juga marak dan aktif , dan metode
telik sandi, yang digunakan dalam proses pengintaian juga digunakan
untuk mengawasi dan memata-matai aktivitas Belanda dan
Jepang ketika itu. Hanya saja polanya lebih sederhana, dengan memanfaatkan
masyarakat umum yang bersimpati terhadap perjuangan
kemerdekaan. Meski juga tak menutup kemungkinan fungsi
keintelijenan diemban oleh anggota laskar perjuangan dan tentara
nasional, tapi bila ditelusuri lebih mendalam, penggunaan masyarakat
umum sebagai mata dan telinga laskar perjuangan dan tentara
nasional lebih efektif daripada anggota laskar atau tentara nasional
itu sendiri. Hal ini terkait dengan kebutuhan informasi bagi perjuangan
kemerdekaan yang masih terbatas pada numerik dan informasi
ringan. Sehingga, fungsi tersebut tidak sulit dilakukan oleh
masyarakat umum sekalipun.8
7 Lebih lanjut tentang Zulkifli Lubis dan R. Moch. Oemargatab, lihat Hariyadi Wirawan.
”Evolusi Intelijen Indonesia” dalam Andi Widjajanto (ed), Reformasi Intelijen Negara.
Jakarta: Pacivis, 2005, Bisri Effendy (ed) 17 Oktober 1952. Jakarta: RIAK. Kunarto, 2001,
Op. Cit. Hlm. 3-6
8 Situasi tersebut memang mengandung resiko yang serius. Tapi dalam berbagai kasus, pemanfaatan
masyarakat menjadi bagian yang mengemban tugas keintelijenan dengan me72
Akan tetapi kebutuhan informasi yang makin kompleks,
membuat tugas-tugas keintelijenan harus pula terstruktur dan
mengedepankan pola-pola kontra intelijen lainnya. Dengan memanfaatkan
pendidikan dan latihan yang diberikan oleh Jepang
pada organisasi Pembela Tanah Air (PETA). Apalagi pasca Jepang
kalah dalam Perang Pasifik, Belanda dan tentara Sekutu berusaha
kembali masuk ke Indonesia dan menguasai. Dalam situasi tersebut,
sebenarnya peran dari intelijen terstruktur dan modern menjadi
penting. Berbekal pelatihan dan keterampilan yang didapat
sewaktu di PETA dan Kempetai, Zulkifli Lubis kemudian berinisiatif
membentuk Badan Istimewa (BI), pada September 1945. Dengan
organisasi yang sederhana, dan bekal keterampilan intelijen yang
minim, BI harus memposisikan diri sebagai badan intelijen yang
menopang keajegan republik yang baru merdeka. Keterbatasan ini
makin terlihat ketika cakupan wilayah operasi BI hanya terbatas
pada Pulau Jawa saja. Kecenderungan dan melekatnya BI sebagai
intelijen tempur makin kentara ketika banyak dari jaringan intelijen
yang dimiliki masih memanfaatkan jaringan tentara yang tersebar
di banyak wilayah. Meski harus diakui bahwa produk intelijen
yang dihasilkan terbatas pada deteksi dini dan kontra intelijen,
namun telah dimanfaatkan benar oleh Perdana Menteri Sjahrir
melalui Menteri Pertahanan. Artinya secara prinsip, produk
yang dihasilkan relatif digunakan untuk penegas kebijakan yang
akan dan telah dibuat. Meski kurang optimal, BI relatif mampu
menjalankan fungsi intelijen modern. Tumpang-tindih antara BI
mata-matai aktivitas Belanda dan Jepang marak seiring dengan bergeloranya semangat
kemerdekaan dan kebencian terhadap penjajahan mendorong para pemuda dan masyarakat
dengan sukarela melakukannya. Lebih lanjut lihat Benedict Anderson, Revoloesi
Pemuda: Pendudukan Jepang dan Perlawanan Pemuda di Jawa 1944-1946. Jakarta: Sinar
Harapan, 1988. Lihat juga Abdurrahman Surjomihardjo. ”Peristiwa Tiga Daerah Suatu Interpretasi
Sejarah: Revolusi Sosial Menyambut Proklamasi Kemerdekaan” dalam Prisma
Edisi 8, Agustus 1981.
73
dengan kepentingan tentara pada saat itu lebih disebabkan oleh
ancaman yang dihadapi oleh republik ini. Sehingga, sangat sulit
membedakan mana intelijen nasional dan mana intelijen tempur,
karena keduanya sama-sama berasal dari unsur TNI juga.
Masalah yang kemudian mengekor adalah lemahnya efektivitas
kontrol dan kendali BI oleh pemerintah. Menariknya, pemberian
otoritas dan semua surat-surat tugas bagi kelancaran tugas-tugas
keintelijenan, Soekarno tidak memiliki kendali atas BI. Bahkan
secara prinsip, keberadaan BI justru makin memperkeruh hubungan
yang kurang harmonis antara Soekarno dengan Sjahrir, yang mengemuka
karena alasan-alasan personal yang tidak substansi.
Alhasil efektivitas kerja, dan koordinasi menjadi permasalahan bagi
BI untuk dapat memposisikan diri sebagai organisasi intelijen.
BI dianggap sebagai lembaga intelijen yang kurang layak, selain
masalah kinerja dan koordinasi yang buruk. BI menjadi bagian
dari konflik yang membesar antara Soekarno dan Sjahrir, sehingga
perlu dilakukan perubahan bentuk agar mampu memenuhi kebutuhan
pemerintahan Perdana Menteri Sjahrir dan Presiden
Soekarno-Hatta terhadap perumusan kebijakan politik yang jitu.
Konflik antara Soekarno dan Sjahrir, serta ketidaksukaan tentara
terhadap performa Kabinet Sjahrir, yang cenderung anti terhadap
militer menjadi landasan perubahan BI menjadi Badan Rahasia
Negara Indonesia (BRANI). BRANI dibentuk pada 7 Mei 1946, dan
diharapkan menjadi lembaga intelijen payung yang membawahi
berbagai organisasi intelijen di tingkat satuan militer. Langkah
tersebut guna mengantisipasi kemungkinan Aksi Polisionil Belanda
yang menguat pasca kekalahan Jepang. BRANI masih di bawah
kendali Zulkifli Lubis, seorang perwira didikan PETA Jepang yang
masih berharap agar BRANI menjadi organisasi yang kuat, dan di
bawah kontrol militer. Akan tetapi, seperti diulas di atas, keberadaan
BRANI justru makin memperbesar konflik, yang bermuara pada
strategi pergerakan militer, apakah memilih melawan setiap upaya
74
Belanda dan Sekutunya yang ingin masuk ke Indonesia, atau mengupayakan
diplomasi gaya Sjahrir, yang dianggap mampu meredam
upaya Belanda menduduki lagi Indonesia. Besaran konflik ini juga
melibatkan permasalahan pribadi antara Soekarno dan Sjahrir.
Ketidaksukaan Kabinet Sjahrir atas dominasi tentara di struktur
BRANI, kemudian melahirkan dualisme lembaga intelijen. Amir
Sjarifuddin, yang menjadi Menteri Pertahanan kemudian mengambil
inisiatif membentuk lembaga baru yang murni sipil, guna
menandingi keberadaan BRANI. Lembaga intelijen baru tersebut
bernama Lembaga Pertahanan B. Menariknya, upaya memposisikan
BRANI sebagai lembaga intelijen yang terbebas dari dominasi
militer, adalah dengan merekrut banyak mantan laskar, serta kalangan
sipil yang cakap untuk duduk di dalam lembaga intelijen
tersebut. Langkah ini didukung oleh Soekarno, meski keberadaan
Lembaga Pertahanan B juga merupakan antitesis dari dominasi militer
di BRANI, namun bisa dikatakan terlambat. Hal ini dikatakan
terlambat karena kalangan militer yang masih menginginkan dominasinya
pada lembaga intelijen nasional, sudah mencium gelagat
tersebut. Upaya pendekatan dan lobi militer yang kuat ke Soekarno
membuahkan hasil, terbukti dengan restu politik dari Soekarno
pada akhirnya BRANI dibubarkan dan diganti dengan Bagian V,
di bawah Departemen Pertahanan yang menjadi koordinator dari
operasi intelijen nasional.9 Pendirian Bagian V ini masih belum
memuaskan kalangan militer, karena masih didominasi kalangan
sipil yang mengontrol lembaga tersebut di bawah Departemen Pertahanan.
Departemen Pertahanan dipimpin oleh Amir Sjarifuddin,
yang merupakan salah satu elit politik dari Sayap Kiri; sebuah ko-
9 Lebih lanjut tentang hubungan pasang surut hubungan Soekarno dan militer lihat.
Herbert Feith, Soekarno dan Militer dalam Demokrasi Terpimpin. Jakarta: Pustaka Sinar
Harapan, 2001. Juga lihat Muradi, Berpijak di Atas Bara: Kegamangan Politik TNI Pada
Masa Transisi. Bandung: Unpad Press, 2005
75
alisi organisasi dan partai politik kiri, di antaranya Partai Rakyat
Sosialis (Paras), Partai Sosialis Indonesia (Parsi), dan Pemuda Sosialis
Indonesia (Pesindo). Hal yang perlu dicatat di sini adalah sejak
awal pemerintahan Perdana Menteri Sjahrir berkuasa, kalangan
militer tidak menyukai gaya kepemimpinan Sjahrir yang kebaratbaratan,
serta inskonstitusional, karena sistem parlementer yang
dijalankan oleh Sjahrir tidak sesuai dengan UUD 1945, yang mengamanatkan
sistem presidensial.10 Sementara kelompok Kiri, yang
sejak proklamasi sudah menolak dominasi tentara yang sebagian
besar didikan Jepang, dan hanya sedikit perwira didikan Belanda,
antara lain Nasution, T.B. Simatupang, dan Urip Sumohardjo. Sjahrir
beranggapan bahwa para perwira didikan Jepang tersebut tidak
cukup memiliki keterampilan tempur, dan cenderung fasis.11
Satu dari sekian peristiwa politik yang juga menjadi batu sandungan
bagi eksistensi lembaga intelijen adalah adanya konspirasi
kalangan militer dan oposisi sipil yang menculik Perdana Menteri
Sjahrir, yang kemudian dikenal dengan Peristiwa 3 Juli 1946. Dalam
pandangan Anderson, penculikan tersebut merupakan kegagalan
kabinet Sjahrir untuk mengontrol tentara di bawah kendalinya.12
Proses penculikan tersebut disinyalir melibatkan intelijen Bagian V,
yang mengambil inisiatif dalam kebuntuan politik atas permasalahan
kebangsaan ketika itu.13
10 Dalam pandangan Briton, ketidaksukaan kalangan militer yang didominasi oleh etnis
Jawa terhadap Kabinet Sjahrir disebabkan karena Kabinet Sjahritr didominasi dari
kalangan non-Jawa. Lebih lanjut lihat Briton, Peter, Profesionalisme dan Ideologi Militer
Indonesia. Jakarta: LP3ES, 1996
11 Lebih lanjut lihat tentang konflik di internal TNI hasil didikan PETA Jepang, dan Kadet
Belanda lihat Ulf Sundhaussen Politik Militer Indonesia 1945-1967: Menuju Dwi Fungsi
ABRI, Jakarta: LP3ES, 1982
12 Benedict Anderson Op. cit. hlm. 234-236.
13 Konflik yang mengemuka antara Koalisi Sayap Kiri, yang mendominasi pemerintahan,
dan oposisi dari Persatuan Perjuangan pimpinan Tan Malaka, melibatkan juga Sudirman,
76
Konflik politik maupun proses perundingan dan pertempuran
dengan Belanda menjadi sebab lembaga intelijen nasional yang ada
tidak mampu mewujudkan organisasi yang efektif. Perubahan dari
BI kemudian BRANI, hingga Bagian V hanya merupakan pemanis
bagi perubahan struktur politik dan konflik yang mengemuka. Alhasil,
keberadaan lembaga intelijen nasional ketika itu lebih banyak
menjadi kepanjangan tangan dari elit politik.
Sementara lembaga intelijen di Kepolisian juga didirikan,
pasca terbentuknya Djawatan Kepolisian Negara (DKN) pada 19
Agustus 1945, yang ditetapkan oleh Panitia Persiapan Kemerdekaan
Indonesia (PPKI). Penetapan RS. Soekanto Tjokrodiatmodjo sebagai
Kepala Kepolisian Nasional (KKN), yang berada di bawah kendali
Departemen Dalam Negeri. Lahirnya Maklumat X tanggal 3 November
1945 yang membebaskan masyarakat untuk membentuk
organisasi dan partai politik, menjadi titik awal intelijen Kepolisian
berdiri. Lonjakan aspirasi dan kepentingan masyarakat diasumsikan
akan membangun situasi yang tidak kondusif bagi penegakan keamanan
dalam negeri, yang menjadi tugas dari DKN. Apalagi di
saat yang sama lembaga dan departemen, serta kantor kementerian
juga membentuk berbagai pasukan perjuangan yang melakukan
penyelidikan, dan melakukan fungsi intelijen. Hal ini sangat mengganggu
pola pengamanan dan menjalankan fungsi intelijen yabg
lebih sistematis dan terukur. Sehingga pada awal tahun 1946, dibentuklah
kekuatan intelijen yang mampu mengatasi gangguan
keamanan yang disebabkan oleh aktivitas masyarakat. Fungsi intelijen
Kepolisian ini diberi nama Pengawasan Aliran Masyarakat
(PAM), pimpinan R. Moch. Oemargatab. Tugas pokok dari PAM
Panglima Besar TNI. Dukungan terbuka Sudirman terhadap Tan Malaka dan Persatuan
Perjuangan telah menegaskan keberpihakan tentara, dan juga intelijen terhadap
penolakannya atas kebijakan Sjahrir. Lebih lanjut lihat Sundhaussen. Ulf. Op. cit. hlm.
12-13
77
ini memang lebih spesifik pada pengawasan aktivitas masyarakat
dibandingkan Badan Istimewa (BI) pimpinan Zulkifli Lubis yang
lebih mengarah kepada dinamika politik dan pengembangan kontra
intelijen terhadap Belanda dan Sekutunya.
Seiring dengan perjalanan waktu, DKN kemudian dikeluarkan
dari lingkungan Departemen Dalam Negeri, dengan diterbitkannya
Penetapan Pemerintah No. 11/S.D tahun 1946, 1 Juli 1946
dan langsung di bawah Perdana Menteri. Perubahan ini juga
berimplikasi pada keberadaan PAM, sebagai satuan intelijen di
Kepolisian, yang mengalami pemekaran tugas pokok dari yang
sangat umum menjadi lebih khusus. Pada PAM sebelum terbitnya
Penetapan Pemerintah No. 11/S.D tahun 1946, tugas pokoknya sebagai
berikut:
”Mengawasi semua aliran dan memusatkan segala minatnya kepada
hajat-hajat dan tujuan-tujuan dari seseorang atau golongan
penduduk yang ada atau timbul di daerah Republik Indonesia
atau yang datang dari luar, yang dianggap dapat membahayakan
kesentausaan Negara Indonesia dan sebaliknya membantu
hajat dan cita-cita seseorang atau golongan penduduk yang
bermaksud menyentausakan negara dan keamanan Republik
Indonesia serta tugas riset dan analisis lainnya”14
Sedangkan tugas pokok PAM setelah terbitnya penetapan
pemerintah, justru makin memperluas cakupan tugas pokok, dengan
terbitnya Surat Kepala Kepolisian Negara (KKN) No: Pol. 68/
Staf/PAM tanggal 22 September 1949, yang isinya sebagai berikut:
a. Mengawasi aliran-aliran politik, pergerakan-pergerakan
buruh, wanita, pemuda, dan lain-lainnya.
14 Khusus untuk tugas riset dan analisis merupakan bagian dari Instruksi bersama antara
Perdana Menteri, Menteri Kehakiman, dan Menteri Dalam Negeri. Lihat Kunarto, Op. cit.
hlm. 7
78
b. Mengawasi aliran agama, ketahayulan, kepercayaan-kepercayaan
lain dan lain sebagainya.
c. Mengawasi pendapat umum dalam pers, radio dan masyarakat
(pergaulan umum dari segala lapisan masyarakat/
rakyat).
d. Mengawasi kebudayaan, pertunjukan-pertunjukan bioskop
dan kesusastraan.
e. Mengawasi pergerakan sosial, yakni soal-soal kemasyarakatan
yang timbul karena kurang sempurnanya susunan
masyarakat, cara mengerjakan anak-anak dan perempuan,
perdagangan anak, pelacuran, pemberantasan pemadatan,
perdagangan minuman keras, pemilihan orang-orang terlantar
lainnya. Semuanya dilihat dari politik polisionil teknis.
f. Mengawasi keadaan ekonomi, soal-soal yang timbul karena
kurang sempurnanya susunan ekonomi.
g. Mengawasi bangsa asing, terutama yang berhubungan dengan
peristiwa-peristiwa politik di luar negeri yang dapat
mempengaruhi masyarakat/bangsa asing di Indonesia.
h. Mengawasi gerak gerik mata-mata musuh, dan pergerakan/
tindakan ilegal yang menentang/membahayakan pemerintah.
Dan bila disimpulkan dari uraian tersebut, maka tugas bagian
PAM adalah: Menjalankan kontra intelijen dan kontra spionase
demi keamanan nasional serta melaksanakan riset dan analisis untuk
kepentingan pimpinan c.q. Perdana Menteri dalam menentukan kebijakan
politik polisional.15
Dengan gambaran proses kelahiran kedua lembaga intelijen
tersebut di atas, maka sejatinya ada benang merah yang sama
perihal latar belakang dan situasi serta kondisi yang dihadapi oleh
15 Kunarto. Op. cit. hlm. 8-9
79
lembaga intelijen negara dan kepolisian. Adapun persamaannya
terletak pada empat hal. Pertama, lembaga intelijen negara dan
intelijen kepolisian memiliki latar belakang pembentukan yang
terkondisikan oleh situasi yang kurang kondusif bagi penataan
bentuk organisasi intelijen yang ideal. Sehingga tampak sekali kedua
lembaga tersebut mengadopsi banyak hal dari perilaku kelembagaan
yang ditinggalkan oleh Belanda dan Jepang. Indikatornya adalah
melakukan generalisir pada tugas pokok dari masing-masing
lembaga, serta menonjolkan metode pendekatan verbal dan kekerasan
dalam melakukan penyelidikan dan pengawasan.
Kedua, lembaga-lembaga tersebut merumuskan tugas pokok
yang relatif umum dibandingkan dengan yang seharusnya. Sehingga
beberapa kali terjadi kesalahpahaman satu dengan yang lain ketika
beroperasi di lapangan, karena ketidakadaan batasan wilayah kerja
satu dengan yang lainnya. Salah satu contohnya adalah pada operasi
kontra intelijen terhadap propaganda Pemberontakan PKI Madiun,
1948. di mana masing-masing melakukan upaya untuk mengambil
hati masyarakat Madiun untuk memilih Soekarno-Hatta daripada
Muso-Amir Sjarifuddin.
Ketiga, lembaga-lembaga tersebut dibentuk dari semangat untuk
mempertahankan kemerdekaan dan republik, sehingga ketika
didirikan cenderung mengedepankan semangat dari pada keterampilan
intelijen. Kondisi tersebut mengarah kepada kekurangmampuan
dalam menindaklanjuti setiap permasalahan yang
ada. Bahkan semangat itu pula yang menegaskan pentingnya keberadaan
intelijen dalam pemerintahan republik.
Keempat, karena tidak ada legalitas yang dapat dijadikan acuan
perihal keberadaan lembaga intelijen dan koordinasinya, maka
gambaran kerja yang dibuat banyak mengadopsi pola dan gaya dari
Kempetai dan Tokko-toko, serta polisi rahasia Pemerintahan Kolonial
Belanda, yang mencakup seluruh permasalahan yang mengancam
eksistensi pemerintahan.
80
Otoritas Negara
Setelah penyerahan kedaulatan dari Belanda, dan bubarnya
Republik Indonesia Serikat, lembaga intelijen sudah mulai mampu
melakukan akselerasi pada tugas pokok yang diembannya. Hal ini
terkait dengan berbagai manuver dari elit politik yang memandang
lembaga intelijen sebagai lembaga strategis bagi kekuasaan politiknya.
Pada lembaga intelijen kepolisian ada perubahan yang
signifikan pada diubahnya nama Bagian PAM menjadi Bagian
Dinas Pengawasan Keselamatan Negara (DPKN). Perubahan ini
berdasarkan Surat Keputusan Pemerintah No. Pol: 4/2/28/UM,
tertanggal 13 Maret 1951, agar DPKN juga melakukan penjagaan
terhadap keselamatan pribadi Presiden dan Wakil Presiden, serta
pejabat tinggi negara. Di samping itu juga melakukan penjagaan
terhadap tamu negara dan perwakilan asing. Sementara itu di lembaga
intelijen negara juga terjadi penegasan adanya intelijen tempur,
yakni dengan didirikannya lembaga intelijen dari ketentaraan yang
bernama Biro Informasi Staf Angkatan Perang (BISAP). Lembaga
intelijen ini merupakan bentukan baru atas inisiatif T.B Simatupang
yang menganggap perlunya keikutsertaan militer dalam kebijakan
politik nasional. Simatupang merupakan perwira yang memimpin
Kepala Staf Angkatan Perang dari garis Kadet Belanda yang
bersinar bersama Nasution. Langkah ini sebenarnya mengundang
permasalahan kala terjadi konflik antara Soekarno dengan militer
yang melibatkan juga Zulkifli Lubis, dan sejumlah perwira senior
dalam Peristiwa 17 Oktober 1952. keberadaan BISAP memang
diasumsikan untuk dapat memberikan satu masukan bagi perwira
dan komandan di militer perihal dinamika politik yang terjadi.16
Hanya saja, BISAP secara langsung maupun tidak langsung
terlibat dalam penggalangan massa untuk demonstrasi menentang
16 Hariyadi Wirawan dalam Andi Widjajanto (ed). Op. Cit. hlm. 30-31
81
campur tangan eksekutif dalam konflik di TNI di depan Istana,
serta pengarahan meriam ke Istana.17 Di sinilah kemudian patut
dipertanyakan efektifitas BISAP sebagai intelijen tempur. Hanya
saja perdebatan campur tangan Soekarno dan kalangan sipil dalam
regenerasi dan penataan kelembagaan militer terasa kental. Sehingga
langkah untuk mengarahkan meriam ke Istana Negara, dan unjuk
rasa yang digalang militer dan BISAP menjadi satu penegasan
bahwa sebagai institusi, TNI ingin menata dirinya sendiri.
Konflik antara Soekarno dan TNI perihal ketidaknetralannya
dalam konflik internal TNI menjadi catatan sejarah keberadaan
intelijen militer lainnya. Setidaknya hal ini dapat terlihat pada
pecahnya konsolidasi internal TNI. Selain masalah eks PETA
ataupun Kadet Belanda, yang mengemuka juga adalah sentimen
Jawa dan non-Jawa. Berbagai pemberontakan pasca Pemberontakan
PKI Madiun 1948 silih berganti menyibukkan TNI dan BISAP untuk
melakukan pemadaman, serta langkah-langkah yang strategis
lainnya. Bukan hanya itu pasang surut hubungan Soekarno dan TNI
juga mempengaruhi akselerasi kinerja Bagian V dan BISAP sendiri.
Sebagaimana diketahui posisi Sri Sultan Hamengkubuwono IX,
sebagai Menteri Pertahanan juga ikut terlibat dalam konflik tarik
menarik kepentingan tersebut.
Di sisi lain, Soekarno membutuhkan lembaga intelijen yang
dapat dikontrol dirinya. Selama ini bahkan kontrol atas Bagian
V dan BISAP sendiri hanya berhenti di Menteri Pertahanan
ataupun Perdana Menteri. Dirinya yang memposisikan Kepala
Negara, menjadi sekedar simbol belaka. Sehingga upaya untuk
mendorong pembentukan lembaga intelijen baru yang dapat mengkoordinasikan
lembaga intelijen lainnya, dan yang benar-benar
17 Menarik dalam Peristiwa 17 Oktober 1952 adalah isu yang diangkat bukan tentang campur
tangan Soekarno dan keberpihakannya kepada tentara eks PETA, dari pada Kadet Belanda
melainkan membidik Perdana Menteri Wilopo yang memangkas anggaran militer. Lebih
lanjut lihat Muradi, Op. cit. hlm. 46-47
82
lepas dari pengaruh militer perlu dilakukan. Awalnya dibentuk
Badan Koordinasi Intelijen (BKI) pasca Dekrit Presiden 5 Juli 1959,
namun langkah tersebut menemui kegagalan. Hal ini disebabkan
karena kesulitan dalam melakukan koordinasi dengan lembaga
intelijen militer. Harus diakui sejak Indonesia merdeka, kontrol
lembaga intelijen memang di dalam genggaman tentara, baik
yang langsung, seperti BISAP, maupun yang berada di bawah
Departemen Pertahanan.
Setelah percaya diri semua kekuasaan ada dalam genggamannya,
maka dibentuklah Badan Pusat Intelijen (BPI) pada 10 November
1959 yang langsung bertanggung jawab kepada dirinya, dan
melakukan pembelahan secara ekstrim terhadap lembaga intelijen
yang telah ada, dengan mengangkat Subandrio, Menteri Luar
Negeri ketika itu untuk memimpin lembaga baru tersebut. Sebagai
lembaga yang mengkoordinasikan lembaga intelijen lainnya, BPI
menjadi satu alat yang efektif bagi Soekarno untuk menandingi
perwira TNI tersebut. Bahkan langkah yang sangat berani dilakukan
Subandrio dan BPI atas restu Soekarno yakni membangun kontak
yang serius dengan PKI, yang telah menjadi organisasi besar pasca
kegagalannya pada Pemberontakan PKI Madiun. Bak simbiosis
mutualisme, kerekatan politik keduanya menjadi makin kuat
karena Soekarno mencari lawan sepadan untuk menandingi TNI,
terutama Angkatan Darat.18 Sejak saat itulah dimulai konsolidasi
politik antara Soekarno, Subandrio, dan Aidit untuk bersama-sama
melawan hegemoni tentara, khususnya Angkatan Darat. Berbagai
aksi kontra intelijen dan kontra teror, tidak hanya dilakukan di
18 Karier politik Subandrio relatif bagus. Setelah partainya membubarkankan pada tahun
1960,Subandrio menjelma menjadi seorang yang loyal kepada Soekarno. Hal ini tentu
saja berbeda dengan karakteristik kader PSI yang mengedepankan rasionalitas dan
mengubur dalam-dalam politik patron-client. Dengan pola inilah Subandrio menjadi
orang kepercayaan Soekarno, dan sempat dituduh kader PKI ketika meletus Peristiwa G
30 S/PKI. Lebih lanjut sepak terjang Subandrio lihat Herbert Feith. Op. Cit.
83
luar negeri dan yang mengancam eksistensi bangsa, tapi juga
antar lembaga intelijen lainnya. Puncak ”pertempuran” antar BPI
dengan intelijen militer sebenarnya terjadi saat eskalasi konflik
antara tentara dengan simpatisan, anggota dan kader PKI yang
di back up BPI , baik langsung maupun tidak langsung meninggi
antara tahun 1962 hingga kejatuhan Soekarno. Infiltrasi ke tubuh
PKI juga dilakukan, baik oleh intelijen militer maupun BPI. Hal ini
mengingatkan konflik dan persaingan antara intel berlatar belakang
tentara dan intel yang berlatar belakang sipil, yang banyak berasal
dari kelompok Kiri pada awal pembentukan lembaga intelijen.
Dalam perjalanan waktu, pada kenyataannya bisa dikatakan
bahwa intelijen militer lebih ampuh dibanding dengan BPI yang terkesan
elitis dan menciptakan budaya Asal Bung Karno Senang (ABS).
Sehingga olahan dan data intelijen yang masuk memiliki tingkat kebenaran
yang kurang valid. Sementara intelijen militer memanfaatkan
jaringan CIA agar didukung oleh Amerika untuk menjatuhkan
Soekarno. Langkah ini digarap secara serius pasca Pemberontakan
PKI Madiun, namun kemudian lebih intensif lagi pasca Dekrit Presiden
5 Juli 1959. Salah satu indikatornya adalah garapan intelijen
militer dengan merekrut mahasiswa menjadi ”dinamisator” untuk
menolak dan menandingi gerakan massa yang dikoordinir oleh
Central Gerakan Mahasiswa Indonesia (CGMI), organisasi payung
PKI, serta Gerakan Mahasiswa Nasional Indonesia (GMNI), organisasi
payung PNI ASU.19 Beberapa mahasiswa binaan dari intelijen
militer adalah Suripto, dan Nugroho Notosusanto.20
19 Pembelahan politik juga terjadi di tubuh PNI, partai yang didirikan Soekarno, dengan
adanya dualisme partai, yakni PNI ASU, atau PNI pimpinan Ali-Surachman, dan PNI
Osa-Usep. PNI ASU cenderung radikal dan telah disusupi oleh PKI, sedangkan PNI
Osa-Usep cenderung kooperatif. Lebih lanjut lihat Ruslan Abdulgani, 1973. Nationalism,
Revolution, and Guided Democracy. Clayton: Monash University.
20 Lebih lanjut tentang pembinaan mahasiswa oleh militer pada masa Orde Lama lihat
Franocis Raillon, Politik Dan Ideologi Mahasiswa Indonesia: Pembentukan dan
84
Sementara itu, seiring dengan dikeluarkannya Dekrit Presiden,
DPKN sebagai intelijen Kepolisian juga melakukan metamorfosis
dengan nama Korps Polisi Dinas Security (Korpolsec). Pergantian
nama ini lebih banyak terkondisikan karena tantangan dan ancaman
yang lebih kompleks, disertai ledakan jumlah penduduk yang
membuat rasio polisi dan penduduk makin tidak ideal. Korpolsec
dilandasi dengan terbitnya Order Menteri/Kepala Kepolisian Negara
No: 37/4/1960, tertanggal 24 Juni 1960, dengan rincian pokok
kerja sebagai berikut:
a. Mengatur pelaksanaan Security Intelijen.
b. Mengatur pelaksanaan pengumpulan, penyusunan, penilaian
dan pengolahan bahan-bahan informasi mengenai persoalan-
persoalan dalam masyarakat untuk menentukan
kebijaksanaan dalam rangka kepentingan keamanan nasional.
c. Menyelesaikan masalah-masalah tentang persoalan-persoalan
dalam masyarakat termasuk dalam poin b di atas.
Yang tidak dapat diselesaikan oleh pihak Kepolisian Komisariat
atau yang meliputi lebih dari satu daerah Kepolisian
Komisariat.
d. Memberi pimpinan dalam penjagaan keselamatan orangorang
penting dan perwakilan kenegaraan dalam kerja sama
dengan instansi-instansi yang bersangkutan, yang tidak
dapat diselesaikan oleh Kepolisian Komisariat atau yang
meliputi lebih dari satu daerah Kepolisian Komisariat.21
Konsolidasi Orde Baru 1966-1974. Jakarta: LP3ES, 1985. Pola tersebut kemudian berlanjut
dengan rekruitmen secara terbuka dalam konsep Resimen Mahasiswa (Menwa), di mana
secara melekat fungsi dari Menwa adalah kepanjangan tangan dari upaya intelijen militer
untuk mengontrol dinamika kampus. Dalam konteks kekinian, fungsi tersebut tidak
melekat pada anggota Menwa, hanya saja langkah dan upaya mengarahkan kepada
pelibatan Menwa sebagai instrument intelijen militer masih terus berlangsung.
21 Kepolisian Komisariat setingkat dengan Kepolisian Negara Republik Indonesia Daerah
(Polda) sekarang.
85
Seiring dengan proses perbaikan yang terjadi di internal Intelijen
Kepolisian, pucuk pimpinan beralih dari R. Oemargatab ke M.
Soekardjo. Pergantian ini juga bernuansa sangat politis. Pergantian
tersebut sejalan dengan pergantian Kepala Kepolisian Nasional, dari
RS. Soekanto Tjokrodiatmodjo ke Soekarno Djojoegoro, yang merupakan
pilihan Soekarno. Soekanto diganti karena menolak gagasan
Presiden Soekarno untuk mengintegrasikan Kepolisian Nasional
dengan Angkatan Perang.22 Langkah ini juga mengganggu tingkat
konsolidasi di lembaga intelijen Kepolisian. Soekarno Djojoegoro
cenderung sangat politis dalam melihat hal yang ada di Kepolisian.
Tak heran karena sosok Ketua Polisi Nasional kedua tersebut dekat
dengan Presiden Soekarno. Langkah yang dilakukannya adalah
memasukkan Soetarto menjabat ketua Intelijen Kepolisian menggantikan
M. Soekardjo, yang baru seumur jagung menggantikan
Oemargatab.
Namun demikian, permasalahan yang muncul sebagai akibat
dari konflik internal terus mengemuka. Pergantian Soekarno Djojoegoro
dari Panglima Angkatan Kepolisian (Pangak) dan Soetarto
dari jabatan Kepala Intelijen Kepolisian tidak menyelesaikan masalah.
Hal ini terkait keputusan kontroversial dari pemerintah yang
menunjuk Soetjipto Danukusumo menjadi pengganti Soekarno
Djojoegoro. Sebagaimana diketahui bahwa kepangkatan Soetjipto
baru AKBP (setingkat Letnan Kolonel), namun kemudian dinaikkan
dengan cepat menjadi Inspektur Jenderal. Naiknya Soetjipto menjadi
Pangak menambah riak-riak baru bagi konflik di internal
Polri. Selain karena alasan kenaikan pangkat kilat, juga disebabkan
karena proses naiknya Soetjipto menjadi Pangak sangat sarat ber-
22 Lebih lanjut tentang konflik antara Soekarno dengan Soekanto perihal memasukkan
Kepolisian ke dalam Angkatan Perang lihat Awaluddin Djamin, 2000. Menuju Polri
Mandiri yang Profesional: Pengayom, Pelindung, Pelayan Masyarakat. Jakarta: YTKI.
hlm. 66-68
86
nuansa politik.23 Akan tetapi secara kasat mata, proses tersebut
juga memiliki implikasi bagi pembenahan internal kepolisian,
meski tidak lama menjabat, Soetjipto telah membersihkan unsur
politik dari Korpolsec, dengan memindahkan Soetarto ke BPI, dan
menjadi orang kedua setelah Soebandrio.24 Kepindahan Soetarto
ke BPI memberikan angin segar bagi perbaikan kinerja Korpolsec,
yang kemudian berganti lagi menjadi Korps Intelijen dan Security,
dan kemudian berubah lagi menjadi Direktorat Intelijen dan
Security hingga berakhirnya kekuasaan Orde Lama. Pasca Soetarto
memimpin lembaga tersebut, sesungguhnya lembaga intelijen Kepolisian
mulai dipimpin oleh perwira didikan PAM, sebut saja
Soemartono, Poerwata, dan Soetomo. Tiga orang ini berturut-turut
saling menggantikan hingga kejatuhan Presiden Soekarno dan
Orde Lama-nya dari tapuk pemerintahan. Satu produk perundangundangan
terakhir di masa Presiden Soekarno, untuk menegaskan
tugas pokok Direktorat Intelijen dan Security Departemen Angkatan
Kepolisian adalah terbitnya Surat Keputusan No. Pol: 11/SK/
MK/1964, tanggal 14 Feberuari 1964, yang berisi sebagai berikut:
1. Tugas Umum: Menciptakan ketertiban dan ketentraman
lahir dan bathin untuk menuju masyarakat sosialis Indonesia,
adil dan makmur, tata tentrem kerta raharja, serta
mengamankan/menyelamatkan dan aktif merealisasikan
Amanat Penderitaan Rakyat, sesuai dengan kerangka Tujuan
Revolusi Nasional.
23 Ibid. hlm. 65-67
24 Dalam berbagai sudut pandang, langkah Soetjipto melakukan pembersihan mendapatkan
perlawanan yang sangat keras dari perwira-perwira senior dan kelompok yang terbuang.
Hal ini meski mendapatkan perlawanan upaya tersebut membuahkan hasil, khususnya di
lembaga intelijennya, yang dipimpin oleh perwira hasil didikan sewaktu bernama PAM.
Langkah ini dilanjutkan oleh Pangak pengganti Soetjipto, yakni Soetjipto Judhodihardjo
dalam menata dan mengembalikan fungsi intelijen Kepolisian sesuai dengan tugas
pokoknya. Sementara Soetjipto sendiri kemudian diangkat menjadi Duta Besar di Bulgaria.
87
2. Tugas Khusus: Menjalankan tugas yang bersifat preventif
dan represif dengan cara positif dan aktif di bidang intelijen
dan security.25
Harus diakui bahwa konflik internal di Kepolisian sangat
mempengaruhi eksistensi dan kinerja dari lembaga intelijen tersebut.
Bahkan dapat dikatakan konflik yang terjadi di internal kepolisian
mampu membangun kesadaran bagi para perwira kepolisian
untuk lebih mengedepankan tugas dan tanggung jawab terhadap
negara dari pada perebutan jabatan dan posisi yang memberi cela
bagi banyak pihak untuk melakukan penyusupan di tubuh Polri.
Di sinilah sesungguhnya peran intelijen harus diperkuat untuk menolak
segala bentuk campur tangan dan penyusupan, dengan kontra
intelijen. Permasalahannya, dalam kasus ini Intelijen Kepolisian
menjadi bagian dari konflik, sebab ada satu wacana yang berkembang
ketika itu untuk mengendalikan Kepolisian, salah satunya
dengan menumpulkan peran intelijennya. Dan langkah tersebut
terbilang sukses. Indikator yang paling mudah adalah pasca Dekrit
Presiden 1959 hingga pergantian kepemimpinan nasional dari
Soekarno ke Soeharto, bisa dikatakan peran Intelijen Kepolisian terbilang
minim.26
Ketika Soekarno dan Orde Lama turun tahta, dan digantikan
oleh Soeharto beserta instrumen Orde Baru-nya, maka dimulai
satu fase ”kegelapan” bagi dunia intelijen di Indonesia, khususnya
intelijen kepolisian. Seperti dapat diduga, Soeharto melakukan
konsolidasi politik ke semua lini kekuasaan agar patuh dan loyal
25 Kunarto. Op. cit. hlm. 14-15.
26 Namun khusus tugas pengamanan pejabat Negara, dalam hal ini intelijen Kepolisian
banyak menuai prestasi yang membanggakan. Dari penyelamatan Presiden Soekarno
dari upaya pembunuhan, hingga pengamanan pejabat asing di Indonesia. Lihat Kunarto.
Op. cit. hlm. 38-42
88
kepadanya. Gagasan Soekarno untuk menempatkan Polri agar masuk
dalam Angkatan Bersenjata Republik Indonesia diterapkan
Soeharto guna mengikat Polri agar terbebas dari anasir-anasir
PKI dan fraksi anti pemerintah. Badan Pusat Intelijen (BPI), yang
merupakan lembaga koordinasi antar lembaga intelijen buatan
Soekarno segera dibubarkan, dan digantikan Komando Intelijen
Negara (KIN). Rasa militeristiknya kental sekali, mulai dari penamaan
dan dominasi pejabat dan anggota KIN. Hal tersebut dilakukan
guna memberikan penegasan bahwa KIN harus patuh dan loyal
kepada dirinya, yang selain menjadi Presiden, juga merangkap
menjadi Panglima Kopkamtib. Lembaga yang terbentuk sebagai
langkah untuk membersihkan negara dari kader-kader PKI dan
anasir-anasirnya ini merupakan lembaga darurat, yang dibentuk
untuk tugas-tugas khusus.
Harapan Soeharto agar KIN dapat bekerja lebih efektif menopang
pemerintahannya makin kentara dan kuat, ketika kerja sama
antara CIA dengan KIN makin terbuka. Hal ini didasar oleh upaya
pengasahan keterampilan keintelijenan, dan kepentingan Amerika
Serikat yang tidak menginginkan Indonesia menjadi negara komunis.
KIN dipecayakan kepada orang-orang kepercayan dan terdekatnya,
yakni Yoga Soegama, perwira yang sangat loyal dan salah satu
pendukung utama kepemimpinan Soeharto bekerja dengan cepat,
taktis, dan sesuai dengan harapan. Yoga, yang merupakan satu
dari perwira intelijen terbaik yang dimiliki oleh TNI ini membangun
KIN menjadi organisasi yang mampu mengefektifkan seluruh
lembaga intelijen yang ada di Indonesia. Intelijen Kepolisian yang
menjadi bagian dari KIN, serta anggota terbaru dari ABRI, yang
meleburkan Kepolisian menjadi satu angkatan bersama tiga matra
lainnya, makin sulit memposisikan diri.
Tahun 1967, KIN berubah menjadi Badan Koordinasi Intelijen
Negara (BAKIN). Perubahan nama ini makin menancapkan kuku
dan hegemoni BAKIN sebagai lembaga koordinasi intelijen, di
89
samping menjadi ”mata-mata” dan kepanjangan tangan penguasa.
Berbagai lembaga ekstra yudisial,27 yang tidak ada dalam berbagai
peraturan perundang-undangan dibentuk guna memperkuat barisan
lembaga intelijen yang menjadi bagian dari kekuasaan Soeharto,
seperti Komando Pemulihan Keamanan dan Ketertiban (Kopkamtib),
Operasi Tertib Pusat (Optibpus), Lembaga Penelitian Khusus
(Litsus), Asisten Pribadi (Aspri) Presiden, Operasi Khusus (Opsus),
dan lain sebagainya.28 Dan semua lembaga tersebut memiliki perwakilannya
di daerah-daerah, baik inheren dengan Komando Teritorial
(Koter),dari mulai Kodam, Korem, Kodim, hingga Koramil,
maupun yang secara mandiri membentuk perwakilannya seperti
Laksusda, Sospolda, dan lain sebagainya.
Penegasan dominasi intelijen militer adalah keberadaan intelijen
militer, dalam hal ini Pusat Intelijen Strategis (Pusintelstrat),
yang kemudian berubah menjadi Badan Intelijen Strategis (BAIS)
di bawah Jenderal L.B. Moerdani, salah satu perwira tinggi intelijen
TNI yang sangat kampiun dan dihormati oleh komunitas intelijen,
baik dalam maupun luar negeri. BAIS bahkan memiliki struktur
dan jaringan yang paling lengkap, dari mulai jaringan di daerahdaerah
melalui Kodam-kodam, juga perwakilan di luar negeri,
termasuk atase pertahanan. Apalagi perubahan dari Kopkamtib
menjadi Bakortanas juga tak lain untuk membangun pencitraan
yang lebih lunak, berkaitan dengan represivitas yang dilakukan
lembaga tersebut di masa lalu.
27 Dalam tulisannya Hariyadi Wirawan menggunakan istilah ekstra konstitusional, namun
dalam hemat saya penggunaan nama ekstra yudisial lebih tepat, karena menyangkut
faktor yuridis yang tidak saja di konstitusi, tapi juga perundang-undangan lainnya.
28 Obtibpus dibentuk untuk menekan ekonomi budaya tinggi, dan korupsi di birokrasi pada
tahun 70-an, sedangkan Aspri Presiden, merupakan penasehat presiden yang memiliki
kewenangan hampir tak terbatas. Sedangkan Opsus organ intel yang bersifat temporer,
namun sukses menjalankan berbagai misi. Lihat Hariyadi Wirawan dalam Andi
Widjadjanto, Op. Cit. A.C. Manulang Menguak Tabu Intelijen Teror, Motif, dan Rejim.
Jakarta: anonim, 2001.
90
Praktis, peran dan fungsi keintelijenan dilakukan oleh lembaga-
lembaga yang dibentuk tersebut di atas. Berbagai kegiatan masyarakat
yang mengancam eksistensi kekuasaan Soeharto langsung
dicap sebagai PKI, kader PKI, disusupi PKI, dan kata-kata yang menyudutkan
masyarakat.29 Intelijen Kepolisian, yang di masa pemerintahan
Soekarno memainkan peran yang cukup signifikan, dan
diberi berbagai peluang dan mengembangkan diri, pada masa Soeharto
justru hanya menjadi subordinasi dari pemenuhan informasi
dan data dari lembaga-lembaga bentukan Soeharto tersebut. Hampir
tidak ada satu agregasi kinerja intelijen Polri yang benar-benar
mandiri dan mencitrakan satu profesionalisme sebagaimana yang
menjadi tugas dan fungsinya.30 Hampir semua tugas dan fungsi
intelijen Polri diambil alih dan dikerjakan oleh lembaga-lembaga
tersebut.31
Secara sistematis bahkan marjinalisasi peran dan fungsi Intelijen
Polri makin menjadi-jadi. Dan turunan dari berbagai kasus yang
melibatkan intelijen Polri pun sangat kentara. Misalnya pada kasus
pembunuhan Marsinah yang melibatkan pejabat setingkat Kodim
dan Koramil, yang mencoba menyeret-nyeret intelijen Polri, atau
bahkan kasus pembunuhan wartawan Bernas, Udin yang melibatkan
intelijen Polri, bahkan sebagai tersangka. Hal ini menandakan
bahwa intelijen Polri dalam berbagai kasus telah dilemah-
29 Bahkan karena banyak dari perwira intelijen dan intelijen sipil berlomba masuk dalam
lingkaran terdekat Soeharto, maka berulang kali terjadi konflik antara mereka untuk
dapat masuk ke lingkaran tersebut. Salah satu persaingan antar intel dan berakhir dengan
kerusuhan adalah Peristiwa Malari 1974, antara Sutopo Juwono dan Ali Moertopo, yang
membuat Jenderal Soemitro sebagai Pang Kopkamtib mundur dari jabatannya.
30 Dasar hukum dari perubahan Angkatan Kepolisian menjadi Polri adanya Kepres No.
52/1969, dan berlandas pada UU No. 13/1961 tentang penamaan kembali Polri, yang
dulu disingkat KN.
31 Bukan itu saja, kasus Penembakan Misterius (Petrus) pada tahun 1980-an, juga bukan
murni kerja-kerja intelijen Polri, melainkan intervensi yang berlebihan terhadap wewenang
dan fungsi Polri dari lembaga intelijen ABRI.
91
kan. Bahkan untuk hal-hal yang berkaitan dengan pekerjaan Polri
dalam penanganan kasus kriminal, seperti pada kasus Penembak
Misterius (Petrus).32 Penegasan yang perlu dikemukakan adalah
bahwa selama Soeharto dan Orde Baru berkuasa, peran dan fungsi
Polri menjadi sub ordinat dari kerja-kerja keintelijenan secara luas.
Bahkan idiom yang mengemuka di internal Polri ketika itu, Polri
sebagai ”tukang cuci piring” dari berbagai kasus dan permasalahan
yang melibatkan Polri selama kurun waktu 32 tahun Soeharto
berkuasa.
Dukungan pendanaan dan SDM yang baik membuat BAIS
menjadi satu organisasi yang begitu dominan, bahkan dibandingan
dengan BAKIN. Masa Pemerintahan Habibie dan menjelang
kejatuhan Soeharto BAIS memainkan peran yang begitu dominan.
Unjuk rasa disertai aksi kerusuhan dan penembakan pada Tragedi
Trisakti, Semanggi I dan Semanggi II tidak lepas dari peran intelijen
militer tersebut. Bahkan pada Referendum di Timor Timur, BAIS
memainkan perannya untuk mempertahankan provinsi termuda
tersebut memilih NKRI. Meski kalah telak, namun pemanfaatan
dana tak terbatas dari ”uang asli tapi palsu/aspal” sempat menjadi
isu hangat, di luar tindakan kontra intelijen dan aksi bumi hangus
di wilayah bekas jajahan Portugis tersebut.
Yang cukup menarik adalah, meski TNI dan Polri disorot
banyak pihak seputar kinerja dan perannya di masa lalu, lembaga
intelijen hampir luput dari perhatian. BAKIN bahkan baru melakukan
perubahan ketika Megawati menjabat sebagai Presiden,
dengan nama Badan Intelijen Negara (BIN), dengan landasan legalitas
Instruksi Presiden No. 5 tahun 2002, dan diperkuat dengan
Keputusan Presiden No. 9 tahun 2004 tentang Kedudukan, Tugas,
32 Lebih lanjut tentang Petrus lihat Julius Pour, Benny Moerdani: Profil Prajurit Negarawan.
Jakarta: Yayasan Kejuangan Panglima Besar Sudirman, 1993.
92
Fungsi, Kewenangan, Susunan Organisasi, dan Tata Kerja Lembaga
Pemerintahan Non Departemen, yang memiliki tugas untuk mengkoordinasikann
komunitas intelijen lainnya. Perubahan tersebut
hanya penegasan dari peran dan fungsi dari BAKIN yang dianggap
pencitraannya kurang baik di masa lalu.
Perubahan tersebut harus dipahami sebagai upaya untuk ”mikul
duwur mendem jero”, yang mencoba menetralkan BIN sebagai
lembaga intelijen negara dari dosa-dosa masa lalu pendahulunya.
Meski juga disadari benar bahwa perubahan nama tersebut tidak
juga mengubah karakter dan budaya kerja yang ada di BIN. BIN
hanya berganti baju dari intelijen produk lama. Hal ini memang
disadari betul mengingat perubahan paradigmatik di lembaga
intelijen tersebut belum terjadi. Sehingga keberadaan BIN hanya
menjadi pelengkap dari keberadaan lembaga-lembaga intelijen
lainnya sebagai kepanjangan tangan dari kekuasaan. Apalagi A.M.
Hendropriyono, yang dinilai dekat dengan Presiden Megawati makin
memperkuat asumsi tersebut. Secara terbuka, bahkan Hendropriyono
berulang kali mengungkapkan bahwa BIN merupakan
bagian dari pemerintahan Megawati.33
Di masa kepemimpinan Hendropriyono juga terjadi eksodus
besar-besaran intel-intel sipil dan Polri dari BIN, karena adanya
upaya mantan Menteri Tenaga Kerja dan Transmigrasi tersebut
melakukan militerisasi di BIN. Proses tersebut juga disebabkan
karena adanya fraksionis di internal BIN ketika krisis politik perihal
ancaman Dekrit Presiden oleh Abdurrahman Wahid. Sehingga,
ketika kalangan intel sipil dan Polri yang merasa diuntungkan dengan
berbagai kebijakan Wahid cenderung mendukung kepemim-
33 Kedekatan Hendropriyono juga ditegaskan dengan hubungan yang relatif dekat dengan
beberapa politisi PDI Perjuangan, serta secara informal Hendro menjadi penasehat
di beberapa organisasi payung PDI Perjuangan, sebut saja misalnya di Banteng Muda
Indonesia (BMI).
93
pinan Wahid, dan mencegah upaya sebagian intel berlatar belakang
militer melakukan manuver mendukung penjatuhan Wahid
dari kursi kepresidenan. Sebenarnya, kepemimpinan yang agak
menyejukkan ketika BIN masih bernama BAKIN adalah saat Z.A.
Maulani memimpin.34 Hanya saja, teman dekat B.J. Habibie tersebut
melakukan blunder ketika mengamini kebijakan Habibie untuk
melakukan referendum di Timor Timur.
Sedangkan Intelijen Polri kemudian mengubah namanya seiring
dengan reformasi kelembagaan yang harus dijalani Polri. Dengan
menyandang nama Badan Intelijen Keamanan Polri (Intelkam)
Polri. Titik tekannya pada intelijen keamanan, yang tertuang pada
Keputusan Presiden (Perpres) No. 70 tahun 2002 tentang Organisasi
Tata Kerja Kepolisian Negara RI Pasal 21, yang berbunyi:
a. Badan Intelijen Keamanan Polri, disingkat Baintelkam adalah
unsur pelaksana utama pusat bidang intelijen keamanan
di bawah Polri.
b. Baintelkam bertugas membina dan menyelenggarakan
fungsi intelijen dalam bidang keamanan bagi kepentingan
tugas operasional dan manajemen Polri maupun guna
mendukung pelaksanaan tugas-tugas pemerintahan dalam
34 Namun ada berbagai spekulasi menyangkut naiknya Z.A. Maulani menjadi Ka Bakin.
Selain dikenal sebagai jenderal hijau dan dekat dengan Habibie, sentimen dan analisis
lembaga yang dipimpinnya cenderung sinis dan SARA, seperti pada kasus pemberian
opsi Referendum bagi Timor Timur, yang menganggap provinsi tersebut sebagai kerikil
dalam sepatu NKRI. Selain miskin dan sangat tergantung dukungan anggaran
pemerintah pusat, Timor Timur juga merupakan enclave atau cekungan Katolik yang
terus mengganggu eksistensi NKRI di mata dunia internasional. Lihat Idi Subandy
Ibrahim, (ed). 2002. Pergulatan Menguak Kebenaran: Penuturan Apa Adanya Seorang
Wiranto. Jakarta: IDE Indonesia. Ibrahim (ed). 2003. Op. cit. 123-129. B.J. Habibie: “Saya
Tidak Mau Turun Pangkat” Tempo, 17 Oktober. “Tim-Tim Membara, Habibie Rontok?”
Tempo, 19 September 1999. “Dr. J. Kristiadi: ‘Adu Domba’ di Timor-Timur”. Tempo, 12
September 1998.
94
rangka mewujudkan Keamanan Dalam Negeri (Kamdagri).
35
Sama seperti yang terjadi di BIN, ternyata perubahan menjadi
Badan Intelkam Polri tidak juga merubah paradigmatik berpikir,
dan budaya lembaga yang ada. Bahkan untuk kasus Badan Intelkam
Polri, ternyata ekspektasi yang luar biasa dari internal Polri membuat
setiap perubahan yang ada menjadi semacam kemenangan bagi
Polri setelah lebih dari 30 tahun terbelenggu dalam format matra
angkatan. Sikap defensif dan menolak berbagai upaya penataan,
khususnya penataan koordinasi intelijen tidak terlalu disikapi
serius oleh Polri. Bahkan ada kesan, Polri menolak upaya untuk
menata kelembagaan pertahanan dan keamanan dalam berbagai
sikap dan cara.36
Permasalahan yang juga muncul berkaitan dengan respon
Polri, khususnya Badan Intelkam terhadap krisis politik di masa
Presiden Wahid terjadi juga. Dualisme kepemimpinan Polri saat
S. Bimantoro dan Chaeruddin Ismail satu dengan yang lain merasa
35 Bandingkan dengan definisi yang digunakan oleh. David L. Carter yang memfokuskan
intelijen polisi hanya pada fungsi keintelijenan kriminal. Sementara pelaksanaan tugastugas
pemerintahan dalam rangka mewujudkan Keamanan Dalam Negeri (Kamdagri)
cenderung akan bersinggungan dengan intelijenan nasional. Sehingga ada kecenderungan
bahwa wewenang dan wilayah kerja Baintelkam Polri memiliki garis persinggungan
dengan BIN. Lebih lanjut lihat. David L. Carter. Law Enforcement Intelligence: A Guide
for State, Local, Tribal Law Enforcement Agencies. Michigan: Department of Justice of
University of Michigan, 2004.
36 Kecenderungan tersebut terlihat dilatarbelakangi oleh adanya trauma masa lalu yang
memposisikan Polri sebagai pelengkap penderita bagi berbagai kebijakan yang dibuat
pemerintah menyangkut permasalahan pertahanan dan keamanan. Sikap yang pasif
dibaca oleh khalayak sebagai bentuk penolakan upaya untuk membangun koordinasi
yang tidak setara, bahkan mengarah kepada sub ordinasi Polri oleh matra-matra lain.
selain itu, upaya membangun dan menata lembaga pertahanan dan keamanan dalam
bentuk draft UU Keamanan Nasional, ditolak sebagai bentuk dan pola yang mengarah
kepada memposisikan Polri di bawah matra angkatan.
95
menjadi Kapolri. Ada keragu-raguan juga ketika Keluarga Besar
Polri harus memilih S. Bimantoro atau Chaeruddin Ismail sebagai
Kapolri. Situasi ini pada akhirnya direspon oleh delapan perwira
menengah Polri dengan mendukung Chaeruddin Ismail, dan menolak
kepemimpinan S. Bimantoro. Permasalahan yang kemudian
muncul adalah Badan Intelkam Polri juga bermain dengan melakukan
kontra intelijen dan menyebarkan informasi bahwa delapan
orang ini akan melakukan kudeta, dan akan menangkap Ketua
DPR, Akbar Tandjung, dan Ketua MPR, Amien Rais. Isu tersebut
disebarkan agar kedelapan perwira menengah tersebut dapat di
tangkap, selain alasan indisipliner37
Otoritas negara dan koordinasi antar lembaga intelijen sejak
bangsa ini merdeka, hingga Orde Reformasi menjadi satu permasalahan
yang serius. Bukan itu saja, bahkan negara yang berperan
sebagai end user ternyata juga melakukan langkah-langkah yang
tidak sinergis dengan penegakan otoritas negara. Pada berbagai
masa kepresidenan, baik Soekarno, Soeharto, Habibie, Wahid,
Megawati, hingga Susilo Bambang Yudhoyono (SBY) memiliki berbagai
persamaan dan perbedaan menyangkut keotoritasan negara
dan koordinasi antar lembaga. Pada masa Orde Lama justru yang
terjadi adalah meningkatkanya konflik antara Presiden Soekarno
dengan TNI, khususnya Angkatan Darat. Konflik ini bermuara
pada terbangunnya ketidakpercayaan Soekarno terhadap semua
produk intelijen negara, yang kebetulan didominasi oleh militer.
Sementara pada masa Orde Baru, semua produk intelijen digunakan
oleh Presiden Soeharto, dan ia memposisikan dirinya pusat
dari lingkaran komunitas intelijen lainnya. Bahkan dengan berbagai
cara, yang salah satunya mendirikan lembaga intelijen yang ekstra
37 Lebih lanjut tentang pro dan kotra dan dualisme Kapolri pada masa Presiden Wahid lihat
Kunarto. (ed). 2002. Merenungi Realitas Polri dalam Cobaan. Jakarta: Cipta Manunggal.
96
yudisial, bersifat khusus, namun memiliki kekuasaan yang sangat
besar dan melebihi wewenang lembaga intelijen yang ada. Pada
masa Orde Reformasi, Habibie, Wahid, Megawati, dan SBY lebih
hati-hati dalam menentukan kebijakan mengenai intelijen. Namun
kesamaan dari empat presiden tersebut adalah mengangkat kepala
badan intelijen negara dari orang terdekat.
Sementara pada masa Orde Lama dan Orde Reformasi kendali
atas lembaga-lembaga intelijen bersifat longgar, maka pada masa
Orde Baru justru cenderung ketat. Kelonggaran kendali dan kontrol
Soekarno, terhadap berbagai lembaga intelijen disebabkan
oleh terbangunnya asumsi di kepala Soekarno mengenai dominasi
militer di tubuh intelijen. Sehingga akan beresiko apabila produk
yang dihasilkan oleh lembaga intelijen, khususnya intelijen negara
digunakan sebagai pijakan untuk perumusan kebijakan. Ketatnya
kendali atas komunitas intelijen di masa Orde Baru dilakukan oleh
Soeharto dengan sadar. Sebab, kendali yang efektif atas lembaga
intelijen yang ada akan mengurangi distorsi informasi yang
merupakan produk intelijen tersebut. Sedangkan Presiden masa
Orde Reformasi disebabkan adanya satu asumsi bahwa dengan
memegang pimpinan atau kepala BAKIN atau BIN sudah cukup
mengontrol lembaga tersebut untuk memberikan produk dari
lembaga hanya kepada mereka.
Ketika Soekarno merasa tidak lagi mampu mengendalikan
dominasi militer di lembaga intelijen negara, maka ia kemudian
membentuk BPI, yang diharapkan mampu menjadi lembaga koordinasi
antar lembaga intelijen lainnya. Dengan sepenuhnya dapat
dikontrol dan loyal kepada dirinya, BPI kemudian saling berhadaphadapan
dengan kepentingan TNI di lapangan. Langkah Soekarno
tersebut menjadi satu titik balik pengkubuan konflik antara dirinya
dengan militer. Bahkan pengkubuan tersebut makin membesar
ketika Soekarno merangkul PKI melalui jaringan BPI, dan Subandrio.
Langkah Soeharto lebih elegan, ketika konflik antar perwira intel
97
terjadi menjelang peristiwa Malari, yang dilakukan oleh Soeharto
adalah menggantinya, serta keduanya kemudian ”diistirahatkan”
dan ditempatkan di pos tidak penting. Sedangkan pada Orde
Reformasi kontrol negara hanya sebatas pada kepemimpinan level
puncak lembaga intelijen negara. Asumsi dasarnya, ketika Kepala
Bakin atau BIN merupakan loyalis ataupun orang dekat kekuasaan
maka kendali atas lembaga intelijen dalam genggaman.
Keberadaan komunitas intelijen lain, pada masa Orde Lama
hampir tidak diganggu, kecuali aroma persaingan antara BPI dengan
intelijen militer. Indikator yang paling terlihat adalah dinamisasi
dan perkembangan Intelijen Kepolisian yang dapat menjalankan
berbagai tugas dan fungsinya tanpa ada intervensi dan gangguan
dari Soekarno. Bahkan mantan petinggi Intelijen Kepolisian menjadi
orang kedua di BPI, yang dipimpin Subandrio. Berbeda pada masa
Orde Baru, marjinalisasi lembaga intelijen di luar intelijen militer
begitu kentara. Bahkan melakukan subordinasi berbagai lembaga
intelijen oleh lembaga-lembaga ekstra yudisial lain yang memiliki
fungsi intelijen sering dilakukan, hal tersebut terjadi pada intelijen
Polri. Fungsi koordinasi pada lembaga KIN ataupun BAKIN hanya
untuk mengontrol komunitas intelijen lain, agar sejalan dengan
kebijakan Soeharto. Pada Orde Reformasi terjadi penyimpangan
ketika penangkapan Omar Al Farouk, salah satu gembong terorisme
dilakukan oleh BIN, dan langsung diserahkan ke Amerika Serikat.
Penyimpangan koordinasi ini menegasikan peran intelijen Polri
dalam fungsi penegakan hukum.
Dalam membangun otoritas negara atas intelijen pun, pemerintahan
masa Orde Lama, Orde Baru, dan Orde Reformasi menemui
kendala. Satu persamaan yang paling terlihat pada masa pemerintahan
enam presiden tersebut adalah upaya membawa komunitas
intelijen menopang pemerintahan mereka. Soekarno berupaya
mengembangkan BPI sebagai ujung tombak bagi pemerintahannya,
dengan melakukan kontra intelijen dan kontra teror terhadap
98
musuh Soekarno, TNI Angkatan Darat. Efektivitas kontrol terhadap
lembaga-lembaga intelijen lain terganggu oleh manuver intelijen
militer yang keluar dari koordinasi BPI. Sementara pada masa Orde
Baru, Soeharto bisa dibilang efektif, meski jauh dari prinsip dan nilai
demokrasi. Semua lembaga intelijen ada dalam genggamannya.
Bahkan sangat efektif menopang pemerintahannya. Sedangkan
pada Orde Reformasi mengangkat ketua dan pimpinan BAKIN,
atau BIN berasal dari orang terdekat di lingkaran kekuasaan.
Tabel 1.
Posisi Lembaga Intelijen Negara dan Intelijen Keamanan
dan Koordinasi Pada Pemerintahan di Indonesia
1 Soekarno • Tidak terjadi koordinasi
yang
efektif. Masingmasing
lembaga
m e n j a l a n k a n
peran dan fungsinya
• Terjadi persinggungan
pada
i m p l e m e n t a s i
wewenang dan
tugas
• Tugas dan wewenang
yang
masih bersifat
umum
• Lembaga koordinasi
intelijen
• Kontrol tidak sepenuhnya
ada dalam
genggaman
Soekarno, ada
perlawanan dari
unsur intelijen militer
• Membangun BPI
sebagai kaki tangan
kekuasaannya.
• Melakukan kontra
intelijen dan kontra
teror terhadap
musuh politiknya,
baik penggiat partai
politik maupun
militer.
• Kontrol negara terhadap
aktifitas intelijen
keamanan
bersifat longgar
• Intervensi negara
terhadap kinerja
intelijen keamanan,
membuat konflik
di internal.
• Menjadi penyokong
kinerja BPI
• Terlibat dalam
kontra intelijen
dan kontra teror
melawan musuhmusuh
Soekarno
bersama BPI
No Pemerintahan Koordinasi
Lembaga Intelijen
Negara Keamanan
99
• Memosisikan intelijen
keamanan
di bawah intelijen
militer
• Menumpulkan
peran intelijen
keamanan
• Menegasikan peran-
peran intelijen
negara dan
m e n g g a n t i n y a
dengan melakukan
teror kepada
masyarakat
• Peran dan fungsi
intelijen keamanan
dilakukan oleh
intelijen negara
• Marjinalisasi peran
dan fungsi intelijen
keamanan
• Posisi intelijen
keamanan relatif
sama dengan
ketika Soeharto
berkuasa
• Ada wacana transisi
pemisahan
• M e n e m p a t k a n
PKI sebagai upaya
meng-counter dominasi
militer.
• Mengontrol semua
lembaga intelijen,
khususnya intelijen
negara dan militer
• Membangun KIN
dan kemudian BAKIN
sebagai kaki
tangan kekuasaannya
• Melakukan berbagai
intelijen teror
di masyarakat,
khususnya yang
merongrong kekuasaannya,
berasal
dari ekstrim kiri
(stigma komunisme)
dan ekstrim
kanan (NII/TII, Islam
Pobhia), serta
gerakan mahasiswa
dan elemen
buruh dan tani.
• Membangun berbagai
lembaga yang
memiliki fungsi keintelijenan
sebagai
langkah konsolidasi
kekuasaan
• M e m p o s i s i k a n
BAKIN sebagai
bagian dari penguatan
kekuasaannya
• Melakukan blunder
politik saat
tidak berfungsi,
justru menjadi
bagian dari konflik
kepentingan
• Koordinasi bersifat
sub-ordinasi
dalam bentuk
kontrol lembaga
intelijen negara
terhadap intelijen
keamanan
• Lembaga koordinasi
sangat
dominan dan
cenderung menegasikan
peran
dan fungsi lembaga
intelijen
lainnya
• Banyak didirikannya
lembaga
baru yang
memiliki fungsi
intelijen
• Koordinasi masih
relatif sama
dengan ketika
Soeharto berkuasa
• Menghapus berbagai
lembaga
2 Soeharto
3 B.J. Habibie
100
antara TNI/ABRI
dengan Polri
• Pemisahan Polri
dari TNI, berimplikasi
pada pemisahan
peran dan
fungsi keintelijenan
• Intervensi Wahid
terhadap internal
Polri
• Terjadi konflik di
internal intelijen
keamanan sebagai
respon adanya
dualisme kepemimpinan
• Kalangan intelijen
keamanan memilih
mengikuti
arus besar dengan
tetap mengakui S.
Bimantoro sebagai
Kapolri yang sah
• Melakukan tugas
keintelijenan
dalam kasus delapan
perwira menengah
yang di-
BAKIN menyatakan
bahwa Timor-
Timur akan memilih
opsi Indonesia
pada referendum
tahun 1999
• Berupaya melakukan
kontra intelijen
terhadap tuntutan
penolakan
Habibie, dengan
menyiapkan kontra
unjuk rasa melawan
mahasiswa
• Berupaya menjadikan
lembaga
intelijen sebagai
penguatan kekuasaannya
• Tidak memiliki
kontrol yang kuat
terhadap BAKIN
• ” P e m b e l a h a n ”
di BAKIN saat
isu tuntutan agar
Wahid mundur,
antara intel militer
dengan intel sipil
dan Polri
• Wahid dikalahkan
oleh ”operasi”
penjatuhan dirinya
oleh kalangan
internal BAKIN
ekstra yudisial
dan mengefektifkan
BAKIN sebagai
lembaga
koordinasi meski
juga belum berhasil
• Mengembalikan
peran dan fungsi
keintelijenan lainnya
• Embrio koordinasi
mulai dimunculkan,
tapi
masih lemah dalam
implementasi
di lapangan
• Masih terbangun
superioritas dan
dominasi intelijen
negara dan
militer atas intelijen
lainnya
• Karena belum
ada legalitas dalam
bentuk und
a n g - u n d a n g ,
peran dan fungsi
cenderung tetap
meluas dan melebar
Abdurrahman
Wahid
4
101
anggap mangkir,
dalam kasus dualisme
kepemimpinan
tersebut.
• Melakukan penataan
kelembagaan
dan fungsi
• Kontrol negara terhadap
intelkam
relatif longgar,
karena hanya
berkaitan dengan
kriminalitas
• Mengefektifkan
peran dalam pemberantasan
tindak
pidana terorisme,
Narkoba, dan
trans-national crime
lainnya
• Kontrol negara
relatif longgar,
hanya sempat
tercoreng pada
kasus pengintelan
anggota DPR
perihal impor beras
dari Vietnam
• Intelijen keamanan
diarahkan lebih
pada fungsi intelijen
keamanan dan
kriminalitas.
• Penataan dan
pengembangan
kelembagaan intelijen
keamanan
untuk lebih profesional
• Mengubah BAKIN
menjadi
BIN dan menempatkan
orang kepercayaanya
memimpin
• Mengontrol BIN
sebagai pelestari
kekuasaan
• Melakukan ’pembersihan’
terhadap
intel-intel sipil dan
Polri dari BIN.
• Memainkan peran
terhadap segala
kebijakan yang
akan diambil oleh
pemerintah.
• M e n e m p a t k a n
orang kepercayaannya
di BIN
• Menjadikan BIN
sebagai kepanjangan
tangan kekuasaannya
• Melakukan berbagai
langkah antisipasi
sebagai ekses
dari kebijakan
yang dibuat, khususnya
kenaikan
harga BBM, TDL,
dan telepon
• Adanya berbagai
peraturan yang
menegaskan peran
dan fungsi
khusus, seperti
pada pemberantasan
terorisme
• Koordinasi masih
bersifat terbatas
di lapangan,
khususnya pada
pemberantasan
tindak pidana terorisme
• Koordinasi masih
terbatas di lapangan
• Belum ada upaya
untuk melembagakan
koordinasi
intelijen
• Meski masingmasing
telah
memiliki peran
dan fungsi masing-
masing, tapi
permasalahan besar
ada pada pemahaman
definisi
keamanan
antara BIN dan
Baintelkam
Megawati
Soekarno Putri
5
Susilo Bambang
Yudhoyono
6
102
Penataan Koordinasi
Menyangkut koordinasi antar lembaga intelijen, hampir tidak
efektif di masa Orde Lama dan Orde Baru, serta Orde Reformasi.
Keefektifan koordinasi, antara lembaga intelijen negara dengan
lembaga intelijen Polri menjadi permasalahan tersendiri. Tidak ada
perundang-undangan yang mengikat satu dengan yang lainnya.
Yang ada hanya keputusan setingkat Kepres, maupun produk hukum
di bawahnya. Bahkan perumusan tugas dan fungsi terkesan sangat
umum, seperti pada Intelijen Polri. Sebaliknya, inherenitas lembaga
intelijen negara yang juga menjalankan fungsi koordinasi seperti
pada BPI, BAKIN, atau BIN makin menyulitkan upaya koordinasi
satu lembaga intelijen dengan yang lainnya. Yang muncul justru
aroma persaingan dan esprit de corp yang meninggi. Bahkan dapat
disimpulkan bahwa fungsi koordinasi yang melekat pada fungsi
intelijen negara pada masa Soekarno dan Soeharto justru menjadi
bumerang bagi efektivitas koordinasi dan kinerja lembaga tersebut.
Sementara tidak berjalannya koordinasi antar lembaga intelijen di
era reformasi, disebabkan karena upaya penataan kelembagaan
tersebut berjalan sangat lamban.
Ada enam penegasan mengapa koordinasi antara lembaga
intelijen menjadi permasalahan serius dari dahulu hingga sekarang,
khususnya antara lembaga intelijen negara dan intelijen keamanan.
Pertama, otoritas negara atas lembaga-lembaga intelijen cenderung
rendah. Otoritas dalam hal ini diasumsikan sebagai kontrol
negara atas kinerja dari lembaga intelijen yang mengemban fungsi
koordinasi. Kontrol tersebut menjadi sulit dilakukan ketika ketua
ataupun pimpinan dari BAKIN atau BIN, yang mengemban fungsi
intelijen negara dan fungsi koordinasi merupakan orang terdekat
dengan kekuasaan.
Kedua, tidak adanya aturan hukum yang mengatur batasan
dan wewenang kerja antara lembaga intelijen negara dengan
103
intelijen kepolisian. Aturan yang ada hanya terbatas mengikat
satu organisasi saja, itupun sebatas Keputusan Presiden (Kepres),
Intruksi Presiden (Inpres), Keputusan Menteri, maupun Keputusan
Kapolri. Ketidakadaan aturan yang mengikat koordinasi antar
lembaga intelijen tersebut menyebabkan batasan wilayah dan
wewenang tugas juga makin rancu dan kabur.
Ketiga, dinamika internal masing-masing lembaga yang memiliki
ekspektasi yang berbeda, baik berupa esprit de corps, maupun
sentimen kelembagan. Hal ini terlihat pada semangat membangun
dan menjaga negara dalam kondisi dan situasi yang utuh. Indikator
yang mudah dikedepankan adalah rumusan tugas dan fungsi yang
secara umum dibuat mencakup keindonesiaan.
Keempat, budaya di internal lembaga intelijen belum mengedepankan
semangat kebersamaan dan profesionalisme. Satu filosofis
kelembagaan yang bersifat koordinatif adalah memahami posisi,
peran, dan fungsinya secara sadar. Dalam pengertian keberadaan
setiap lembaga intelijen harus terkait dengan peran dan fungsinya
secara tegas. Di sinilah kemudian akan mampu menstimulasi
profesionalitas kelembagaan.
Kelima, masih kuatnya semangat superioritas antara lembaga
satu dengan lembaga lain. Superioritas tersebut tercermin dari
keengganan melakukan koordinasi. Sehingga koordinasi dapat
diasumsikan membuka strategi dan berujung pada wan prestasi
dari masing-masing lembaga tersebut. Tak heran apabila koordinasi
hanya dianggap sebagai hal yang tidak terlalu penting. Padahal
dalam konteks deteksi dini dari berbagai ancaman, koordinasi
mampu menutup cela kemungkinan berubahnya ancaman menjadi
tragedi.
Keenam, sentimen kelembagaan yang satu dengan yang lain
merasa lebih baik dari lembaga lain. Berbeda pada kasus kebanggaan
pada lembaga, pada sentimen yang merasa lebih baik menjadi
pemicu terjadinya keengganan dari masing-masing lembaga intelijen
104
untuk membuka hal-hal yang menjadi kerja-kerja keseharian. Tak
heran pula kerap kali terjadi bentrok kerja antara lembaga intelijen
tersebut di lapangan, misalnya pada kasus penangkapan pelaku
teroris di Tangerang yang membuka kedok dan mencederai intel
yang tengah melakukan covert action.
Permasalahan koordinasi antara lembaga intelijen negara
dengan intelijen kepolisian, khususnya, maupun komunitas intelijen
lainnya hampir pasti tidak akan terselesaikan apabila belum
ada perundang-undangan yang mengatur komunitas tersebut.
Koordinasi menjadi kata kunci bagi upaya mendorong agar lembaga
intelijen, serta komunitas intelijen lainnya dapat mengefektifkan
kinerja dan lebih profesional. Guna mereformasi lembaga intelijen
secara umum, di mana di dalamnya akan menata pula permasalahan
koordinasi, yang menjadi titik krusial bagi upaya
mengefektifkan kinerja komunitas intelijen sesuai dengan porsi
dan wewenangnya membutuhkan delapan prasyarat yang harus
terpenuhi, yaitu: Pertama, upaya untuk menata koordinasi harus
diawali dengan adanya legalitas yang mengikat seluruh komponen
dan lembaga intelijen dalam satu irama yang selaras dengan tujuan
berbangsa dan bernegara. Dengan memperhatikan pada jenis dan
karakteristik dari masing-masing lembaga. Sehingga penataan
koordinasi intelijen tersebut dapat terukur dan mampu membagi
habis kewenangan secara proporsional. Akan tetapi perundangundangan
yang ada selain masalah koordinasi antar lembaga, juga
harus memuat setidaknya berbagai komunitas intelijen yang ada
dengan mengeksplisitkan pada: hakikat dan tujuan intelijen; ruang
lingkup intelijen; tugas, fungsi, serta wewenang; organisasi dan
prinsip-prinsip pengaturan.38 Dan yang tidak kalah seriusnya adalah
38 Lebih lanjut tentang uraian tersebut lihat Andi Widjajanto, Et. al. 2006. Intelijen: Velox et
Exactus. Jakarta: Pacivis dan Patnership. Hlm. 20. dan Hlm. 33-34
105
penegasan bahwa lembaga intelijen harus tunduk pada otoritas
sipil, dengan mengedepankan pada penghormatan pada HAM
dan nilai serta prinsip demokrasi. Sementara perundang-undangan
intelijen yang secara eksplisit dan sangat jelas menguraikan koordinasi
antar lembaga intelijen, khususnya lembaga intelijen negara
dengan intelijen kepolisian adalah Law on Security Services of The
Federal Republic of Yugoslavia, namun sayangnya negara tersebut
tidak lagi eksis, karena hanya menyisakan Republik Serbia, setelah
terakhir Montenegro juga menyatakan kemerdekaannya melalui
referendum.
Kedua, otoritas negara dan kontrol yang berlapis pada efektivitas
kinerja dan koordinasi komunitas intelijen. Otoritas negara
dalam hal ini dapat dilihat dalam pengembangan kelembagaan dan
pemakai produk intelijen terakhir. Dengan mengedepankan adanya
otoritas negara setidaknya lembaga intelijen yang terkoordinir
melalui kepala atau pimpinan lembaga koordinasi intelijen yang
dipilih secara politis oleh presiden. Bila kepala lembaga intelijen
lainnya dipilih karena bersifat karier, maka upaya membangun otoritas
negara atas lembaga intelijen tercermin dari pemilihan kepala
lembaga koordinasi intelijen oleh Presiden. Adapun yang harus
diperhatikan oleh negara dalam mengembangkan dan mengefektifkan
otoritasnya tidak melakukan politisasi, dan sentimen antar
lembaga. Karena hal tersebut hanya akan membuat koordinasi
dan konerja tidak akan efektif. Sedangkan pengawasan dan kontrol
berlapis akan mendorong komunitas intelijen bekerja dengan
efektif dan efisien, dengan memperhatikan berbagai rambu-rambu
di dalam negara demokratik.39 Sementara khusus koordinasi antara
BIN dan Baintelkam Polri, peran negara sebagai policy maker dan
pemilik fungsi kontrol dan pengawasan harus lebih diuraikan se-
39 Lebih lanjut bentuk pengawasan berlapis Lihat Ibid. hlm. 72-83.
106
cara detail dengan memperhatikan batasan-batasan wewenang antar
keduanya.40 Dengan menegaskan efektifita kode etik lembaga
intelijen, serta turunan dari tugas, dan fungsi di masing-masing
lembaga, yang biasanya dikeluarkan melalui keputusan kepala masing-
masing lembaga yang menaunginya.
Ketiga, pengembangan budaya kerja yang profesional dan
efektif dalam menjalankan tugas dan fungsi yang telah ditetapkan.
Budaya di masing-masing internal lembaga cenderung menahan
diri dan mengambil jarak antar lembaga intelijen lainnya. Hal ini
tidak akan menguntungkan bagi penataan lembaga intelijen, tidak
hanya BIN dan Baintelkam Polri, yang banyak menangani permasalahan
domestik dan dalam negeri, tapi juga lembaga intelijen lainnya.
Salah satu yang harus ditegaskan mengenai budaya internal
lembaga yang baik adalah, bagaimana mengembangkan cakupan
kerja yang sesuai dengan batasan dan wewenangnya. Artinya bila
Baintelkam Polri harus mampu mengembangkan segenap potensi
untuk melakukan kerja-kerja yang berkaitan dengan ancaman keamanan
dan kriminalitas.
Keempat, membangun kesadaran kepada masing-masing anggota
intel mengenai realitas yang dihadapi sebagai bagian dari
pelaksana fungsi keintelijenan. Artinya, kebanggaan dan ekspektasi
yang berlebihan tidak lagi menjadi satu kendala bagi pengembangan
koordinasi. Kebanggaan semu dan ekspetasi yang berlebihan
memang akan makin mencerminkan kedangkalan produk yang dihasilkan,
sebab identitas dan pola akan mudah diketahui lawan,
maupun masyarakat yang akhirnya enggan membagi informasinya.
Citra dan intel kita memang sudah di ambang kronis, contoh yang
paling kentara adalah mudahnya anggota intel teridentifikasi oleh
masyarakat saat melakukan covert operation. Bayangkan bagaimana
40 Lebih lanjut tentang efektivitas koordinasi antar lembaga intelijen lihat Ibid. hlm.54-71.
107
mudahnya intel lawan dalam mengidentifikasi pola dan cara yang
dilakukan oleh intel kita.
Kelima, terbangunnya semangat kebersamaan dan penghargaan
terhadap batasan dan wewenang lembaga intelijen lainnya,
serta tidak berusaha melakukan penyabotan. Semangat kebersamaan
ini mungkin akan sulit diwujudkan apabila melihat trauma
masa lalu yang dirasakan oleh lembaga intelijen di luar intelijen militer,
seperti intelijen Polri misalnya. Artinya perlu ada alat untuk
memaksa lembaga-lembaga intelijen lainnya agar duduk bersama
untuk melakukan koordinasi dengan payung perundang-undangan
yang mengikat semua komunitas intelijen.
Keenam, mengembangkan kerja koordinasi, baik dalam bentuk
yang formal seperti pada upaya pemberantasan tindak pidana
terorisme, yang payung undang-undangnya ada pada UU No.
15 Tahun 2003, maupun yang informal, seperti operasi intelijen
gabungan yang bersifat insidental di perbatasan Timor Leste, yang
tengah bergolak dan mengancam integritas nasional, baik bersifat
politis, maupun kriminal.
Ketujuh, pemenuhan anggaran intelijen yang efektif, transparan,
dan bertanggung jawab, sesuai dengan kaidah-kaidah demokrasi.
Prasyarat ini menjadi bagian yang akan mempengaruhi tingkat
koordinasi antar lembaga. Sekedar gambaran, BIN dan Baintelkam
Polri mendapatkan kucuran anggaran yang mungkin saja berbeda
satu dengan yang lain, baik asal anggaran, maupun besaran anggarannya.
BIN, bila statusnya tetap setingkat kementerian seperti
sekarang,41 jelas akan memiliki anggaran yang cukup besar diban-
41 Idealnya BIN berada di bawah satu departemen atau kementerian, karena jika RUU
Intelijen Negara menjadi undang-undang, maka posisi lembaga koordinasi intelijen
tidak lagi berada digenggaman BIN. Artinya BIN akan sama statusnya dengan lembagalembaga
lainnya, seperti intelijen pertahanan yang dibawah Departemen Pertahanan,
Baintelkam di bawah Polri, dan sebagainya.
108
dingkan dengan Baintelkam Polri yang berasal dari Mabes Polri.
Satu kelemahan yang disebabkan kurangnya anggaran adalah
perilaku menyimpang yang membuat tingkat koordinasi menjadi
lemah, seperti pada kasus beking oknum intel satu lembaga intelijen
terhadap perjudian dan prostitusi beberapa waktu lalu. Padahal
permasalah perjudian dan prostitusi merupakan bagian dari
tugas Baintelkam Polri, sehingga bentrok dan konflik tidak dapat
dihindarkan, yang berujung pada tidak efektifnya kerja-kerja keintelijenan.
Kedelapan, selain adanya aturan legal formal dalam bentuk
undang-undang, dibutuhkan juga satu kesepakatan dalam bentuk
nota kesepahaman (MoU), ataupun keputusan bersama antara kementerian
yang membawahi BIN ataupun kepala BIN sendiri dengan
Kapolri perihal batasan dan cakupan wewenang keamanan
dalam negeri. Hal tersebut juga telah ditegaskan oleh BIN maupun
Polri, baik dalam UU No. 2 Tahun 2002 tentang Polri, ataupun Inpres
No. 5 Tahun 2002, serta Kepres No. 103 Tahun 2001. Artinya,
perlu ada batasan formal, antara cakupan Keamanan Dalam Negeri
versi Polri, dengan batasan Keamanan Nasional dalam persfektif
BIN. Masalah-masalah keamanan dalam negeri harus jelas antara
keduanya, sehingga permasalahan koordinasi yang menjadi permasalahan
antara kedua lembaga tersebut di masa akan datang tidak
lagi terjadi.
Koordinasi antar lembaga intelijen, khususnya pada intelijen
negara, yakni BIN dan Intelijen Kepolisian, yang terepresentasi dalam
Baintelkam Polri diharapkan akan membaik dengan terpenuhinya
prasyarat-prasyarat tersebut di atas. Artinya koordinasi yang
efektif akan memberikan satu produk intelijen yang komprehensif
bagi pemerintah, sebagai end user. BIN harus menegaskan dirinya
sebagai intelijen yang menjalankan fungsi intelijen keamanan
dalam negeri, yang bertanggung jawab untuk mengatasi masalahmasalah
keamanan dalam negeri, yang terkait dengan pembentukan
109
sistem peringatan dini serta sistem analisis informasi strategis guna
menghadapi ancaman terhadap keamanan nasional. Sebaliknya, di
Baintelkam Polri harus menyadari bahwa tugas dan wewenangnya
hanya terbatas pada intelijen keamanan, yang lebih khusus pada
intelijen kriminal, sebagaimana yang tertuang dalam Kepres No. 70
Tahun 2002. Sehingga, keinginan untuk menjadi semacam Special
Branch dalam Scotland Yard harus dikubur dalam-dalam, dengan
lebih mengedepankan efektivitas dan penguatan tugas dan fungsi
yang ada sekarang.42
Kesimpulan
Dari uraian di atas dapat disimpulkan bahwa koordinasi antara
lembaga intelijen negara dan intelijen keamanan menjadi sesuatu
yang mendesak. Selain masalah pembatasan ”wilayah”, juga terkait
dengan efektivitas kedua lembaga intelijen untuk mewujudkan keamanan
dalam negeri, juga terkait dengan pembangunan dan penataan
kelembagaan intelijen yang efektif, profesionalisme, dan
sesuai dengan nilai dan prinsip demokrasi. Kedua hal tersebut terkait
dengan transisi demokrasi yang tengah berjalan. Bahwa lembaga
intelijen terkesan terlambat dalam penataan tersebut, disebabkan
oleh pembangunan dan penataan kelembagaan yang bertindak
sebagai pembuat keputusan menjadi satu agenda yang terlebih
dahulu dilakukan. Menyangkut soal koordinasi kedua lembaga in-
42 Dalam Special Branch, yang terpisah dari CID (Reserse) merupakan bagian dari Scotland
Yard Inggris. Special Branch selain masalah keamanan, juga menangani masalah politik,
pengamanan orang asing, dan perwakilan asing, anti spionase, sabotase dan propaganda.
Masalahah pengamanan orang asing dan perwakilan asing, serta pengamanan pejabat
negara juga menjadi bagian tugas dan fungsi Baintelkam Polri. Lihat Kunarto. Op. Cit.
Hlm. 2-3. lihat juga Andrew Christhopher, Her Mayesty’s Secret Service: The Making of
The British Intellegence Community. New York: Penguin Books, 1987. Dikutip dari Ibid.
hlm. 36-37.
110
telijen tersebut, khususnya dan lembaga intelijen memiliki tingkat
urgenitas yang tinggi. Urgenitas tersebut terletak pada upaya untuk
mewujudkan keamanan dalam negeri yang berorientasi pada
pembentukan sistem deteksi dini bagi upaya yang mengancam
keamanan dalam negeri. Polri di satu sisi mengemban tugas yang
berat untuk mewujudkan kamdagri dalam bentuk tanggung jawab
mewujudkan keamanan dalam negeri, dengan berbagai kelebihan
dan kekurangannya. Sementara BIN, tidak lagi harus memiliki dualisme
fungsi, sebagai intelijen yang bertanggung jawab pada masalah-
masalah keamanan nasional, di luar yang dikerjakan Polri.
Dualisme fungsi, sebagaimana diurai di atas, menjadi titik permasalahan
tersendiri. Sehingga membutuhkan satu penegasan agar
BIN dan Baintelkam Polri mampu memerankan perannya secara
sinergis, komprehensif, serta berlandas pada prinsip dan nilai demokrasi.
Penyimpangan dan gesekan kepentingan masing-masing
lembaga pada operasional dapat diminimalisir dengan mempertegas
aturan main, berupa perundang-undangan, dan berbagai kesepakatan
antar keduanya. Sebab, menghilangkan sama sekali citra
lembaga intelijen dalam berbagai peristiwa yang melanggar HAM,
menunjukkan saling sikut dan mengorbankan lembaga lain demi
menjaga citra dan nama baik di masyarakat pernah terjadi di masa
lalu. Intelijen memang bukan lembaga normal biasa dalam praktik
operasionalnya, sehingga pengetatan aturan main, dan kode etik
operasionalnya menjadi penegas bagi keberadaan BIN, sebagai lembaga
intelijen negara, dan Baintelkam Polri, sebagai intelijen Kepolisian
untuk membangun koordinasi yang baik. Dan indikator yang
paling kentara adalah terbangunnya koordinasi yang baik adalah
efektivitas operasional masing-masing lembaga dengan tetap memperhatikan
penegakkan HAM, dan nilai serta prinsip demokrasi.
111
REFERENSI :
Buku
Anderson, Benedict. 1988. Revoloesi Pemuda: Pendudukan Jepang
dan Perlawanan Pemuda di Jawa 1944-1946. Jakarta: Sinar
Harapan.
Abdulgani, Ruslan. 1973. Nationalism, Revolution, and Guided Democracy.
Clayton: Monash University.
Bachtiar, Harsya W. 1994. Ilmu Kepolisian. Jakarta:Grasindo.
Baldwin, Robert and Richard Kinsey. 1982. Police Power and Politics.
Disadur oleh Kunarto. Kewenangan Polisi dan Politik. Jakarta:
Cipta Manunggal.
Bandoro, Bantarto (ed). 2005. Persfektif Baru Keamanan Nasional.
Jakarta: CSIS.
Briton, Peter. 1996. Profesionalisme dan Ideologi Militer Indonesia.
Jakarta: LP3ES.
Bennet, Gordon. 2001. The Federal Agency. Of Government Communications
and Information. Sandhurst: RMA Sandhurst and
the Conflict Studies Research Centre.
--------, 2001. The Federal Security Service of The Russian Federation.
Sandhurst: RMA
Sandhurst and the Conflict Studies Research Centre.
Colombijn, Freek, and J. Thomas Linblad (eds). 2002. Roots of Violance
in Indonesia. Singapore: Institute of Asian Studies
Christhopher, Andrew. 1987. Her Mayesty’s Secret Service: The Making
of The British Intellegence Community. New York: Penguin
Books
112
Djamin, Awaloedin (et al.)1995. Manajemen Sumber Daya Manusia:
Kontribusi Teoretis Dalam Pembinaan dan Pengembangan Personel
di Lingkungan Polri. Lembang: Sanyata Sumanasa Wira
--------, Administrasi Kepolisian RI: Kenyataan dan Harapan.
Lembang: Sanyata Sumanasa Wira
--------, 2000. Menuju Polri Mandiri yang Profesional: Pengayom,
Pelindung, dan Pelayan Masyarakat. Jakarta: Yayasan Tenaga
Kerja Indonesia.
--------, 2005. Masalah dan Issue Manajemen Kepolisian Negara RI
Dalam Era Reformasi. Jakarta: Yayasan Brata Bhakti
Dahl, Robert. A. 2001. Perihal Demokrasi: Menjelajahi Teori dan Praktek
Demokrasi Secara Singkat. Jakarta: YOI
Departemen Pertahanan RI. Mempertahankan Tanah Air Abad 21
Effendy, Bisri (ed). 2001. 17 Oktober 1952. Jakarta: RIAK
French, David. 1990.The British War in British: 1688-2000. London:
Unwin Hyman.
Feith, Herbert. 2001. Soekarno dan Militer dalam Demokrasi Terpimpin.
Jakarta: Pustaka Sinar Harapan.
Hatmodjo, Jono. 2003. Intelijen Sebagai Ilmu. Jakarta: Balai Pustaka.
Ismawan, F. 1993. Menejemen Kepolisian di Indonesia. Lembang:
Sanyata Sumanasa Wira Sespim Polri
Johnson, Loch. K. 1996. U.S. Intelligence in A Hostile World: Secret
Agencies. New York: Vail-Ballau Press.
Langton, C (ed). The Military Balance: 2005-2006. London: IISS.
Leclerc, Jacques.1994. Amir Sjarifuddin: Antara Negara dan Revolusi.
Jakarta: Jaringan Kerja Budaya.
Kunarto. 1996. Merenungi Kritik Terhadap Polri. Jakarta: Cipta
Manunggal
113
--------, 2001. Intelijen Polri. Jakarta: Cipta Manunggal.
--------, (ed). 2002. Merenungi Realitas Polri dalam Cobaan. Jakarta:
Cipta Manunggal.
Marpaung, Rusdi. et al. (ed). 2005. Dinamika Reformasi Sektor
Keamanan. Jakarta: Imparsial
Meliala, Adrianus. 2002. Problematika Reformasi Polri. Jakarta: Trio
Repro
--------,(ed). 2004. Evaluasi Peran Polri Dalam Pemilu 2004.Jakarta:
Partnership
Manulang. A.C. 2001. Menguak Tabu Intelijen Teror, Motif, dan Rejim.
Jakarta: anonim.
Mabes Polri. 1999. Reformasi Menuju Polri yang Profesional. Jakarta:
Mabes Polri
--------, 2004. Kajian Grand Strategi Polri Menuju 2025. Jakarta: Mabes
Polri
Mabes TNI. 2000. Sejarah TNI. Jakarta: Pusjarah TNI Mabes TNI.
Muradi. 2004. Pergerakan Politik Kaum Marxis di Indonesia: Kiprah
Sjahrir dan Tan Malaka dalam Pergerakan Nasional. Jakarta:
CEDESS.
---------, 2005. Berpijak di atas Bara: Kegamangan Politik TNI pada Masa
Transisi. Bandung: Unpad Press.
Nimpoeno, S, Jhon. 1995. Merenungkan Kembali Posisi Strategis Polri.
Lembang: Sanyata Sumanasa Wira Sespim Polri
Oudang, M. 1952. Perkembangan Kepolisian di Indonesia. Jakarta:
Mahabrata
Pour, Julius. 1993. Benny Moerdani: Profil Prajurit Negarawan. Jakarta:
Yayasan Kejuangan Panglima Besar Sudirman.
114
Rahardjo, Satjipto. 2002. Polisi Sipil Dalam Perubahan Sosial di Indonesia.
Jakarta: Kompas
Raillon, Francois. 1985. Politik Dan Ideologi Mahasiswa Indonesia:
Pembentukan dan Konsolidasi Orde Baru 1966-1974. Jakarta:
LP3ES. Hal. 1-43
Soedarsono, Teguh. 2006. Community Policing dalam Bingkai Homeland
Security Merupakan Kemampuan yang Perlu Diwujudkan Guna
Memerangi Aksi Terorisme dan Kejahatan Lainnya. Lembang:
Sespim Polri
Stanley (ed). 2000. Indonesia di Tengah Transisi. Jakarta: Propatria
----------------. 2004. Keamanan, Demokrasi, dan Pemilu 2004. Jakarta :
ProPatria.
Sibarani, Santhy M. et al. 2001. Antara Kekuasaan dan Profesionalisme
Menuju Kemandirian Polri. Jakarta: PT. Dharmapena Multimedia
Sitompul, DPM. 2005. Perkembangan Hukum Kepolisian di Indonesia
Tahun 1945-2004. Jakarta: Divisi Pembinaan Hukum Polri
--------,(ed). 1993. Beberapa Profesor Berbicara Tentang Polisi.
Lembang: Sespim Polri
--------,1997.Tugas Polri dan Hukum Pidana Internasional. Lembang:
Sespim Polri.
Soeparno Soeriatmadja, 1980, Sejarah Kepolisian Tentang Pendahuluan
dan Zaman Modern, Jakarta : PTIK.
Said, Salim 2001. Militer Indonesia dan Politik: Dulu, Kini, dan Kelak.
Jakarta: Sinar Harapan.
Sukma, Rizal. Et al. 2003. Security Sector Reform in Indonesia: The
Military and The Police. The Netherlands: Netherlands Institute
of International ‘Clingendael’
115
Sundhaussen, Ulf. 1982. Politik Militer Indonesia 1945-1967: Menuju
Dwi Fungsi ABRI. Jakarta: LP3ES.
Scott, I.V. Peter Jackson (ed). 2004. Understanding Intelligence in
the 21th Century. London and New York: Routledge
Tabah, Anton.2005. Melalui Scientific Crime Investigation Jenderal Da’i
Bachtiar Menangani Kasus-kasus Bom di Indonesia. Jakarta:
Cintya Press
Widjajanto, Andi (ed). 2005. Reformasi Intelijen Negara. Jakarta:
Pacivis-FES
--------, et. Al. 2006. Intelijen: Velox et Exactus. Jakarta: Pacivis-FES
Yunanto, Sri. Et al. 2005. Evaluasi Kolekstif Reformasi Sektor Keamanan
di Indonesia: TNI dan Polri. Jakarta: The RIDEP Institute-FES
Artikel Media Massa, Jurnal, Majalah, Paper Tidak Diterbitkan
Abdurrahman Surjomihardjo. ”Peristiwa Tiga Daerah Suatu
Interpretasi Sejarah: Revolusi Sosial Menyambut Proklamasi
Kemerdekaan” dalam Prisma Edisi 8, Agustus 1981.
Sarlito, W Sarwono. 1987. Polisi dan Masyarakat. Makalah Orasi Ilmiah.
Jakarta : PTIK
Kompas, 7 Februari 2006, ”Intelijen Polisi untuk Kriminal”
Kristiadi, J. 2001. Polri Mandiri. Panitia Workshop Wartawan
Jakarta.
116
Sumberdaya Human Intelligence
(Humint)
dalam Perang Melawan Terorisme
Oleh: Otto Pratama1
”Terrorism is a global threat with global effects … Its
consequences affect
every aspect of the United Nations agenda—from development
to peace to
human rights and the rule of law…. By its very nature, terrorism
is an assault
on the fundamental principles of law, order, human rights,
and the peaceful
settlement of disputes upon which the United Nations is
established…. The
United Nations has an indispensable role to play in providing
the legal and
organizational framework within which the international
campaign against terrorism
can unfold.”
—Kofi Annan, Sekretaris Jenderal PBB, 4 Oktober 2002
117
Latar Belakang
Intelijen negara adalah seluruh dinas-dinas serta anggotaanggota
intelijen yang terlibat dalam kegiatan dan operasi untuk
menjamin keamanan nasional2. Sampai pada masa Perang Dingin
salah satu bentuk kerja intelijen negara adalah untuk mencermati
kekuatan negara lain. Bentuk ancaman nasional yang biasanya
ditangani oleh pihak intelijen menyangkut operasi spionase negara
lain (kontra intelijen). Sedangkan untuk counter terorisme masih
dianggap sebagai bagian tugas kontra intelijen seperti contoh
seorang teroris internasional yang bernama Carlos Ramirez alias
”Carlos the Jackal”. Dia adalah seorang teroris internasional yang
malang melintang menebar teror di negara-negara Eropa barat pada
dekade 1970-an. Teror yang ditebar oleh Carlos mulai dari teror bom
hingga pembajakan pesawat. Belakangan diketahui bahwa Carlos
pernah sebagai informan3 dan ikut bagian dalam operasi intelijen
yang dilakukan oleh KGB4.
Setelah Perang Dingin berakhir, ancaman terhadap keamanan
nasional berubah bentuk. Bentuk ancamannya berupa unsur
entitas bukan negara (non-state entities), seperti organisasi kejahatan
lintas negara yang melakukan perdagangan orang, narkotika dan
senjata. Adanya bentuk ancaman yang baru ini memang di satu
pihak telah mendorong terjadinya reorientasi dan restrukturisasi
kekuatan intelijen negara untuk mengubah metode kerja mereka
yang lebih menekankan pada fungsi intelijen yang sarat dengan
unsur teknologi komunikasi dan pengindraan jarak jauh (signit
dan technint) menjadi sangat dominan. Asumsinya, dengan meng-
1 Penulis adalah aktivis Imparsial: The Indonesian Human Rights Monitor
2 Andy Widjajanto, Cornelis Lay, dan Makmur Keliat, Intelijen Velox et Exactus, Jakarta :
Pacivis, 2006, hlm. 41
3 Clark Staten, ”Carlos Captured; Revolutionary Terrorist”, dalam Emergency Net News
Service,10 Oktober 1994
4 http://en.wikipedia.org/wiki/Carlos _the_Jackal
118
endepankan aspek teknologi intelijen, informasi dapat lebih mudah
diperoleh, dikumpulkan dan didistribusikan secara nyata
bagi pihak yang membutuhkannya. Di lain pihak pendangan
intelijen mengenai counter terorisme masih dalam kerangka lama.
Pandangan dominan mengenai counter terorisme adalah yang
masih mengedepankan aspek sosial ekonomi domestik sebagai
bagian dari upaya pencegahan5.
Peristiwa 9/11 meruntuhkan kerangka berpikir dan metode
kerja intelijen yang mengandalkan teknologi tinggi dan padat
modal. Investasi yang besar untuk keperluan technit dan signit
dari negara adidaya menjadi sangat tidak berarti karena peralatan
super canggih ini ternyata tidak dapat memangkas komunikasi dari
para teroris yang ternyata setelah diketahui bahwa mereka hanya
menggunakan fasilitas teknologi informasi yang sederhana dan
dapat diakses dengan mudah oleh umum6. Teroris itu menjadi suatu
yang tak terlihat atau intangible, mereka menjadi sebuah entitas di
atas kontrol negara. Walhasil, untuk mendeteksi keberadaannya,
Amerika Serikat yang memiliki belasan dinas intelijen terbukti
tidak mampu. Alasan utamanya karena dinas ini tidak bekerja
sama dengan baik dalam soal counter intelijen/ counter-terrorist dan
kapasitas kelembagan intelijen juga sudah mengalami penurunan
terutama dalam sumber daya manusianya7. Pihak pertama yang
5 R Fred Scheirer, ” Combatting Terrorism and Its Implication for Intelligence ”, dalam
Combatting Terrorism and Its Implication for the Security Sector, Swedish National Defence
College, Stockholm,2005
6 Diduga mereka hanya menggunakan sarana e-mail yang dapat diakses oleh umum
seperti Yahoo, Hotmail dan lain-lain.
7 Lihat laporan Sub Komite Terorisme dan Keamanan Dalam Negeri Kongres Amerika
Serikat tahun 2002 mengenai kemampuan counter terorisme dan keamanan dalam
negeri sebelum peristiwa 9/11. Dalam laporan tersebut terllihat bahwa kemampuan
pengumpulan informasi dari dinas Intelijen AS seperti NSA, megalami penurunan,
dikarenakan tidak adanya rekrutmen sumberdaya manusia untuk fungsi analis dan agen
operatif lapangan.
119
paling disalahkan adalah dinas Intelijen (CIA) bersama NSA karena
tidak berhasil mengatasi adanya potensi defektif dari mantan agen
operatif mereka, yakni Usamah Bin Laden. Usamah bin Laden yang
pernah menjadi andalan dari CIA dalam operasi di Afganisnan menggusur
pendudukan Soviet, terutama dalam hal sumber keuangan.
Counter measures yang diambil oleh CIA dalam mengatasi masalah,
yang sering disebut sebagai blow back atau menembak diri sendiri,8
tidak konsisten. Dalam beberapa kesempatan, Usamah bin Laden
masih sempat dimanfaatkan kembali jasanya seperti di dalam
perang yang berkecamuk di daerah bekas Yugoslavia. 9 Yang kedua,
biasanya reaksi balasan pemerintah Amerika Serikat terhadap aksi
dari kelompok teroris Usamah Bin Laden dapat diperkirakan seperti
menembakkan rudal jarak ke Sudan, sebagai balasan dari aksi teror
yang terjadi di Kenya dan Tanzania di tahun 1998.
Keadaan ini menjadi lebih buruk oleh kemampuan kelompok
teror untuk menggunakan segala instrumen yang tersedia dalam
era globalisasi dan kemampuannya untuk memanipulasi motivasi
keagamaan dari kelompok fundamentalis agama. Aksi terorisme
tidak lagi terkait dengan isu sosial ekonomi dan politik domestik.
Jenis dan akibat serangan teroris juga semakin canggih dan mematikan,
dan selain itu juga aksi teror memang dirancang untuk menimbulkan
korban jiwa sebanyak-banyaknya. Selain itu, organisasi
di bawah Usamah bin Laden juga solid karena memiliki anggota
dan pendukung loyal, mereka memiliki kemampuan menyerang
secara global. Ancaman dari kelompok Usamah dan para simpatisannya
sekarang secara umum disimpulkan sebagai ancaman
global terorisme. Dengan kondisi umum seperti ini, usaha penangkalan
terhadap ancaman tersebut menjadi sebuah isu global yang
8 ”Who is Osama” BBC News UK, 18 September 2001.
9 Washington Times, 22 Juni , 2001.
120
kemungkinan harus melibatkan kerja sama dengan intelijen dalam
skala global pula. Salah satu isu teror yang memberikan dampak
secara global adalah mengenai kemampuan kelompok teror menggunakan
senjata pemusnah masal .
Tetapi ironisnya, reaksi dari Presiden George Walker Bush
bersama penasihat politik neokonservatif yang ada di belakangnya
justru merupakan sebuah keputusan politik yang memiliki potensi
kontraproduktif dalam upaya counter terorisme. Presiden Bush Jr.
melakukan kebijakan sebagai berikut:
• Pertama, memproklamirkan maklumat perang terhadap
teror. Maklumat perang melawan teror ini menimbulkan
masalah baru karena yang disebut menjadi musuhnya
tidak pernah didefinisikan secara jelas. Sehingga, sasaran
dari perang tersebut dapat mengakibatkan korban yang
tidak bersalah. Cara Bush Jr. menghadapi kelompok teroris
pendekatannnya serupa dengan cara menghadapi
entitas negara, atau kelompok teroris yang disponsori
oleh sebuah negara tertentu. Contoh: Kelompok yang diduga
keras bertanggung jawab dalam aksi 9/11, adalah
kelompok teror yang dipimpin oleh Usamah Bin Laden
yang sedang berlindung di Afganistan. Reaksi dari Pemerintahan
Amerika Serikat (AS) di bawah Presiden Bush
Jr. adalah menginvasi Afganistan pada tahun 2001 dan
kemudian menyerang Irak pada tahun 2003 dengan alasan
kepemilikan senjata pemusnah massal oleh Irak, yang
diduga dapat jatuh ke tangan kelompok teroris.
• Kemudian Bush Jr. mendorong Kongres untuk mensahkan
rancangan undang undang anti-teror dimana salah satu
poin pentingnya adalah melepaskan embargo senjata sebelumnya,
jika tidak maka negara tersebut terkena sanksi
yang terkait dengan isu pelanggaran terhadap perjanjian
proliferasi nuklir dan pelanggaran hak asasi manusia.
121
Negara yang dicabut sanksinya adalah negara yang dianggap
sebelumnya memiliki repotasi kurang baik dalam
penegakan hak asasi manusia. Negara ini dianggap sebagai
frontline country dalam upaya perang melawan terorisme.
• Selain itu, Bush Jr. juga berusaha untuk mendelegitimasi
klaim dari kelompok terorisme mengenai masalah di tanah
Palestina. Sayangnya perjalanan yang didorong Bush Jr.
untuk proses perdamaian masih sangat condong terhadap
kepentingan Israel di tanah Palestina. Sementara proses
perdamaian yang diinisiasi oleh Bush itui menemukan
sebuah jalan buntu. Kebijakan politik yang setengah
hati ini jelas yang tidak populer di mata kaum Muslim
dan hanya akan membangkitkan semangat anti AS yang
kembali memberikan dasar bagi kelompok teroris untuk
melakukan serangan teror.
• Berikutnya, AS memberlakukan kebijakan pencegahan
dengan melanggar kebebasan sipil. Kebijakan yang ini
dipromosikan kepada negara-negara mitra dalam perang
melawan teror. Pemerintah AS dapat menyadap
pembicaraan telepon pribadi, data pelanggan perusahaan
penerbangan wajib diserahkan kepada pemerintah, yang
mana kedua hal hal ini melanggar hak privasi warga
negara.
• Mengizinkan melakukan penyiksaan dalam proses interogasi.
Ini yang paling kontroversial. Penyiksaan fisik masih
tetap dianggap sebagai salah satu metode efektif untuk
memperoleh informasi penting.
Tindakan-tindakan yang dilakukan oleh Pemerintah Bush
Jr. tersebut merupakan strategi counter terorisme yang menjadi
tidak efektif, selain berpotensi nyata menimbulkan pelanggaran
hak asasi manusia dalam skala yang sangat besar. Indikator ke122
tidakefektifannya dapat terlihat dengan jumlah biaya yang telah
dikeluarkan untuk perang di Irak dan Afganistan, masih belum
bisa menekan ancaman terorisme10. Pelanggaran HAM juga terbukti
secara nyata dengan terungkapnya penerbangan raasia ke
penjara gelap di negara negara yang tidak meratifikasi konvensi
anti penyiksaan PBB.
Tulisan ini mencoba menawarkan cara yang lebih efektif dalam
upaya counter terorisme di Indonesia yaitu dengan memberdayakan
sumberdaya intelijen, khususnya sumberdaya manusia yang terkait
dengan human intelligent collecting. Peran pengumpul informasi
menjadi sangat mumpuni dapat membantu proses pemberantasan
terorisme tanpa mengorbankan kebebasan masyarakat. Karena
penulis berpendapat bahwa kegiatan humint collection dapat menghasilkan
sistem deteksi dini yang lebih tepat sasaran dalam melawan
terorisme. Untuk membuktikan argumentasi tersebut, penulis akan
membagi tulisan ini kedalam tiga bagian. Pertama, penulis akan
menerangkan tentang penerapan humint yang dipandu oleh code of
conduct intelijen yang sesuai dengan norma-norma dalam negara
demokrasi sehingga dapat menghasilkan sistem deteksi dini dalam
menghadapi aksi terorisme. Kedua, penulis akan menggambarkan
karakteristik ancaman terorisme di Indonesia. Bagian ketiga dalam
tulisan ini akan menggambarkan bagaimana membangun (humint
collection) untuk melawan terorisme (counter terrorism) di Indonesia
tanpa terjebak ke kembali kedalam fenomena ” negara intelijen”
I. Pengumpulan Informasi Human Intelligence
Efektivitas counter terorisme sangat bergantung oleh keberadaan
human intelligence(humint) Humint ini adalah salah satu
metode kerja intelijen yang berinteraksi dengan metode metode
10 ”Biaya Perang Irak Mencapai 2 Triliun Dollar AS”, Kompas, 11 Januari 2006.
123
pengumpulan informasi yang lain seperti signal (signint), elektronik
(elint), teknologi (technint), image (imint). Definisi humint
adalah metode kerja intelijen yang mengandalkan peran dari agen
intelijen dalam proses mendapatkan dan pengumpulan informasi
dalam kegiatan intelijen tertutup (covert). Peran signint dan imint
memegang peran utama dalam misi counter terorisme, tetapi bagian
yang terpenting adalah informasi yang berhasil dikumpulkan oleh
agen intelijen untuk mencari target dari operasi intelijen. Memang
peran agen pengumpul informasi humint ini paling efisien dan
efektif jika dihitung dari variabel biaya, dibandingkan dengan cara
pengumpulan informasi intelijen yang lain, tapi di lain pihak peran
humint ini mengundang resiko tertinggi dan sangat berbahaya.
Salah satu resiko faktor itu adalah apabila tabir dari sang agen
pengumpul informasi intelijen terbuka, maka hal tersebut dapat
menimbulkan konsekuensi politis.
Langkah Counter-Terrorism
Sekjen PBB Kofi Annan dalam sambutannya di International
Summitt on Democracy, Terrorism and Security in Madrid Spain,
UN di Madrid tahun 200411, mengusulkan lima langkah penting
dalam usaha penangkalan terorisme. Lima langkah tersebut adalah
sebagai berikut :
• Menghalangi kelompok garis keras (the disaffected) untuk
tidak memilih taktik teror.
• Meniadakan prasarana yang dimiliki kelompok teroris
untuk melakukan aksi teror.
• Menghalangi dukungan negara untuk aktivitas teror (statesponsored
terrorism)
11 Kofi Annan, ”A Global Strategy for Fighting Terrorism”, Madrid Spanyol, 10 Maret 2005
124
• Mengembangkan kemampuan kapasitas preventif dari
negara.
• Membela dan menjunjung hak asasi manusia dalam perjuangan
melawan teror.
Langkah yang digagas oleh Kofi Annan telah memberikan
justifikasi bagi negara untuk lebih menggiatkan kemampuan dan juga
kapasitas dari sumber daya intelijen negarannya. Operasionalisasi
dari langkah penangkalan terorisme ini tidak dapat berlangsung
baik tanpa adanya kemampuan dari dinas intelijen, khususnya
intelijen negara. Misalnya peran dari humint dalam pengumpulan
informasi menjadi sangat krusial tertutama untuk mempengaruhi
kelompok garis keras agar tidak melakukan taktik terorisme.
Pasca peristiwa 9/11, PBB menginisiasi program counter terrorism
seperti diadopsi dalam Resolusi Dewan Keamanan PBB 1373 yang
mengharuskan setiap negara untuk membekukan aset yang dimiliki
oleh kelompok teroris dan pendukungnya, meniadakan prasarana
berlindung (safe heaven), menghalangi perjalanan (travelling ban),
mencegah perekrutan, dan suplai persenjataan, dan juga kerjasama
pertukaran informasi antar dinas intelijen dan aparat penegakan
hukum. Selain itu, PBB juga mendorong negara anggotannya untuk
meratifikasi konvensi PBB yang terkait dalam International
Convention of the Suppresion of Terrorist Bombings (1997) dan
International Convention for Suppression of the Financing of
Terrorism (1999). Pedoman yang digagas oleh PBB ini memberikan
kesempatan bagi masyarakat sipil untuk menilai atau mengukur
objektivitas kebijakan negara dalam usaha penangkalan terorisme.
Humint dalam Counter-Terrorism
Karakter terorisme abad 21 sudah mengalami proses evolusi
drastis, ancaman terorisme menjadi lebih tidak terlihat (intangible)
125
dan sangat luas pengaruhnya dalam kehidupan sehari hari.
Jaringan kelompok teror yang sering disebut Al Qaeda memiliki
kemampuan melewati batas dari negara. Selain itu, mereka dapat
beroperasi tanpa dukungan sponsor dan ataupun kontrol dari negara
tertentu. Kelompok ini dapat beroperasi sangat otonom selain
tidak memiliki jaringan yang terstruktur secara ketat. Yang paling
mengkhawatirkan dari kelompok ini adalah kemampuannya untuk
memanipulasi ekstrimitas dalam ajaran agama, sebagai sembur
(kekuatan) motivasi dan sumberdaya pertumbuhan jejarinngnya
secara global12. Dengan karakteristik seperti tersebut di atas, membuat
masalah tersendiri dalam usaha counter terorisme.
Dalam lembaga intelijen keberadaan jalinan yang kuat antara
human intelligence, signal intelligence, data analis dan kerjasama
dengan pihak penegak hukum dan juga pertukaran informasi antar
dengan dinas intelijen negara lain senjadi sebuah prasyarat penting
Semua prasyarat ini menjadi suatu keharusan dalam intelijen untuk
menjamin pasokan informasi (real time) yang diperlukan dalam
operasi counter-terrorism. Jadi dalam counter-terorism, peran dari
humint tidak hanya sebagai pengumpul informasi, tetapi menjadi
pemburu informasi 13.
Ada tiga katogori intelijen dalam operasi counter terorisme
1. Strategis : Pengumpulan informasi yang berkaitan dengan organisasi
teroris, pemimpin kelompok, intensi, tujuan modus
operandi, sumber keuangan, senjata, sarana disposal, hubungan
dengan faktor eksternal – lembaga intelijen asing .
2. Taktis : Pengumpulan informasi yang terkait dengan informasi
mengenai rencana aksi teror, disini lebih sering disebut dengan
12 David Cortwright, Terrorism Beyond the State : Dilemmas and Solutions, 2004
13 Charles Cogan ” Intelligence in the Twenty First Century ” dalam Understanding Intelligence
in the Twenty First Century, Routledge, 2004
126
tindakan preventif dan early warning dari intelijen, dimana
pihak intelijen dapat mengganggu, menggagalkan dan juga
merusak rencana yang telah disusun oleh kelompok teror.
3. Psikologis : Pengumpulan informasi yang terkait dengan yang
berkaitan dengan masalah peperangan psikologis, seperti
menghadapi perang propaganda teroris. Pihak initelijen menggunakan
kemampuannya untuk memberikan counter opini dari
propaganda teroris, seperti misalnya menyebarkan informasi
soal perilaku buruk anggota kelompok terorisme.14
II. Humint dalam Sistem Deteksi Dini
Cara identifikasi teroris yang belum diketahui identitasnya
adalah pekerjaan yang sulit dilakukan. Pada umumnya, aktor yang
terlibat dalam kelompok teror tidak pernah memiliki catatan atau
rekor apapun yang dimiliki oleh pihak keamanan, dalam hal ini
pihak kepolisian. Kelompok teroris biasannya merekrut individu
yang belum pernah berhubungan atau memiliki masalah dengan
kepolisian. Misal Dr Azhari bin Husin15 yang pernah menjadi dosen
di Malaysia dan pekerja profesional di sebuah perusahaan property
di Indonesia. Sebelumnya, nama Dr. Azhari bin Husin tidak pernah
memiliki catatan perbuatan melawan hukum baik di Indonesia
maupun Malaysia. Pada aksi teror pertama yang dilakukan oleh Dr.
Azhari bin Husin, otoritas keamanan nyaris tidak memiliki petunjuk
apapun yang dapat mengkaitkan diri Dr. Azhari bin Husin.
Memecahkan misteri pelaku pemboman menjadi lebih mudah
dilakukan ketika aksi teror tersebut telah terjadi. Karena kejadian
aksi teror biasanya meninggalkan jejak tidak hanya dalam bentuk
14 R. Fred Scheirer, Op.cit.
15 Ken Conboy, The Second Front : Inside Asia’s Most Dangerous Terrorist Network, Jakarta :
Equinox Publishing, 2006, hlm. 90
127
forensik seperti rambut atau darah, tetapi juga ingatan ingatan
korban, saksi dan bahkan pelaku yang secara tidak sengaja memberikan
petunjuk-petunjuk penting setelah aksi teror terjadi. Seperti
Dr. Azhari bin Husin baru dapat diketahui keberadaannya
di belakang aksi teror setelah dia melakukan beberapa kali aksi
teror bom. Dr. Azhari namanya mulai teridentifikasi ketika polisi
Malaysia dan Indonesia melakukan uji silang atas informasi yang
didapatkan dari tersangka aksi bom Bali I, Abdul Aziz alias Imam
Samudra dan Muklas alias Ali Gufron, dan tersangka kasus bom
yang tertangkap di Malaysia16.
Cara Mengidentifikasi Aksi Terorisme yang Belum Terjadi
Jalinan yang kuat antara human intelligence, signal intelligence,
data analis dan kerjasama dengan pihak penegak hukum dan juga
pertukaran informasi antardinas intelijen negara lain senjadi sebuah
prasyarat penting. Semua prasyarat ini menjadi suatu keharusan
dalam intelijen untuk menjamin pasokan informasi (real time) yang
diperlukan dalam operasi counter terorism.
Metode pengumpulan informasi humint adalah metode kerja
intelijen klasik. Sebelum ada dinas intelijen humint mungkin sudah
ada lebih dahulu. Humint berkaitan dengan penggunaan sumber
daya manusia, agen intelijen untuk mendapatkan produk intelijen
dari sumber terbuka dan tertutup17. Sedangkan technint berkaitan
dengan berbagai teknologi informasi yang digunakan untuk mencari
informasi intelijen. Keberadaan technit memang menjadi elemen
yang paling penting dalam pertahanan negara. Bagi negara
adidaya ataupun negara-negara Utara, mereka bisa mengoperasikan
16 ”Kepala Polisi Diraja Malaysia Temui Tersangka Utama Bom Bali”, Kompas, 26 Desember
2002
17 Andi Widjajanto, Op.cit. hlm. 46
128
satelit (intelsat) untuk pengumpulan data strategis. Kombinasi dari
kedua metode ini adalah bentuk yang paling ideal dalam dalam
menghadapi ancaman dari sebuah entitas negara. Dalam metode
counter terorisme sebelum peristiwa 9/11, negara adidaya lebih
banyak menekankan kepada kemampuan technit-nya dalam melacak
pelaku teror. Menggunakan metode technint masih memungkinkan
selama kelompok teroris masih memiliki basis teritorium seperti
tempat pelatihan gerilya seperti di Afganistan dan Mindanao atau
belum menjadikan mereka dalam daftar buronan.
Covert Operation
Ketika basis dari kelompok teroris tidak terlacak oleh alat intai
yang ada di atas bumi, maka metode human intelligent menjadi
sangat krusial. Metode humint yang dapat merangkai dan mendeteksi
kembali jaringan terorisme yang sudah tidak ada dalam radar
deteksi. Yang paling lazim dilakukan dalam metode humint adalah
agen intelijen melakukan operasi penyusupan (covert) masuk ke
dalam sasaran. Operasi covert baru memiliki nilai informasi yang
tinggi apabila sang agen intelijen dapat menelusup masuk ke dalam
kelompok inti dari jaringan terorisme. Masalah yang muncul dari
operasi covert adalah identitas sang agen tidak ketahui oleh otoritas
keamanan atau oleh sesama agen intelijen. Hal yang lain yang sama
rumitnya adalah, pertama, mentransfer informasi yang dimiliki
oleh sang agen intelijen kepada pihak yang penegak hukum. Kedua
adalah bagaimana informasi intelijen tersebut dapat diolah informasi
yang berguna bagi proses penegakan hukum. Dalam hal yang
pertama terlihat jelas bahwa keberadaan humint tak dapat dilepaskan
dari dukungan keberadaan prasana dari metode intelijen yang
lain seperi sigint atau elint.
Soal informasi yang berguna bagi proses penegakan hukum ini
bisa bermasalah dalam proses penegakan hukum yang membutuh129
kan barang bukti. Dalam negara demokratis, informasi intelijen
tidak dapat dijadikan sebagai bahan bukti. Yang terkait dengan
hal ini adalah soal pengawasan dalam sebuah covert operation itu
sendiri. Sebuah operasi covert minimal harus diketahui oleh salah
satu anggota dari komite oversight dalam subkomisi parlemen.
Hal ini yang adalah dapat dianggap sebagai prasyarat minimum
menjamin keabsahan sebuah operasi covert.
Di luar aspek teknis humint, sekurang-kurangnya ada beberapa
prinsip mininum yang tetap harus tetap dijaga agar operasi dapat
menghasilkan informasi baik dan tidak melanggar norma dan
kaidah masyarakat demokratis. Prinsip-prinsip minimum tersebut
adalah sebagai berikut :
1. Mengetahui pilihan-pilihan cara yang efektif untuk menumpas
teroris tergantung pada kaitan antara motivasi,
sumber daya dan situasi seperti apa yang akan dimanfaatkan
oleh teroris18. Untuk mengetahui sasaran apa yang harus
dilindungi tergantung pada pengetahuan kita tentang motivasi
teroris. Misalnya: berapa banyak sumberdaya yang
akan dikeluarkan untuk menjaga material yang berbahaya
seperti, bahan nuklir, bahan kimia atau bahan peledak. Di
sinilah humint mempunyai peran strategis untuk mengidentifikasi
keterkaitan antara motivasi, sumberdaya dan
situasi seperti apa yang akan dimanfaatkan oleh teroris.
Apabila humint mampu mendeteksi lebih dini atas tiga
hal tersebut, maka seharusnya terorisme dapat ditangkal
tanpa menggunakan kekuatan yang berlebihan (excessive
used of force).
2. Identifikasi rencana yang akan dilakukan oleh teroris, bukan
mencari jejak atas aksi teroris yang telah terjadi. Pencarian
18 Philip B. Heymann, Terorism Freedom and Security: Winning without War”, Massachussetts
: MIT Press Cambridge, 2003, hlm. 37-38
130
bukti setelah aksi teroris terjadi adalah wewenang polisi.
Peran intelijen (humint) menjadi sangat penting untuk
memberikan informasi yang akurat mengenai rencana aksi
teror yang akan terjadi. Penangkalan aksi teror tergantung
pada seberapa akurat informasi yang diberikan oleh intel
dan seberapa baik hubungan koordinasi antara intelijen
dan pihak penegak hukum atau aparat kepolisian.
3. Pelaksanaan sistem deteksi dini tidak dapat dijadikan alasan
pembenar bagi agen intelijen (humint) untuk memiliki
kewenangan yudisial seperti kewenangan untuk menangkap
individu yang diidentifikasi sebagai teroris, karena
kewenangan untuk menangkap hanya monopoli aparat
penegak hukum. Apabila agen intelijen melakukan tindakan
penangkapan artinya mereka telah melanggar kebebasan
sipil yang telah dijamin oleh UUD 1945, melanggar
prinsip perlakuan sama dalam hukum, melanggar ketentuan
dalam KUHAP, tidak sejalan dengan beberapa pasal
dalam UU No. 39 tahun 1999 tentang Hak Asasi Manusia,
dan menyimpang beberapa prinsip penegakan hukum
yang terdapat dalam UU No 14 tentang Ketentuan Pokok
Kekuasaan Kehakiman19.
Terorisme di Indonesia
Mengacu pada definsi dalam ”Declaration on Measures to
Eliminate international Terrorism 1994”, terorisme adalah ”terorist
act is criminal act intended or calculated to provoke a state of terror in
the general public, a group of persons, or particular persons for particular
19 Saldi Isra, ”Judicial Review atas Perpu Anti terorisme” dalam Terorisme: Definisi, Aksi &
Regulasi, Jakarta : Imparsial,2003, hlm. 119
131
political purposes.20” Berdasarkan definisi ini, dapat diketahui bahwa
di Indonesia telah terjadi teror dalam bentuk peledakan bom baik
yang berskala kecil maupun besar berulang kali. Dalam laporan investigasi
Forum Indonesia Damai tercatat telah terjadi 142 peristiwa
teror dalam kurun waktu pemerintahan Soeharto hingga pemerintahan
Megawati dengan berbagai motif. Berdasarkan analisis Kontras,
tindakan teror tersebut tidak pernah ada upaya pengungkapan
yang jelas terhadap motif, kepentingan dan pelaku- pelakunya21.
Padahal pengungkapan motif berserta analisisnya merupakan hal
yang sangat penting dalam deteksi dini dan pencegahan aksi teror.
Sampai saat ini pengungkapan motif pelaku teror masih diarahkan
pada motif politik dari kelompok fundamentalis agama atau pada
kelompok separatis tertentu.
Seberapa besar sumber kekuatan dari jaringan kelompok teroris
yang ada, baik berupa sumberdaya manusia atau sumber keuangan,
tidak ada estimasi akurat. Namun sejak peristiwa Bom Bali
berikut tertangkapnya beberapa orang pelaku lapanngan seperti
Amrozi dan Imam Samudra, muncul perkiraan berapa besar kekuatan
dari jaringan Afganistan atau di Mindanao. Perkiraaan
besarnya kekuatan jaringan kelompok teroris ini berdasarkan
dari berapa orang atau sukarelawan yang pernah mengikuti
pelatihan militer di Afganistan atau di Mindanao, walaupun tidak
semua orang yang pernah mengikuti militer ini terlibat dalam
jaringan teroris. Hal lain menyulitkan adalah karakter jaringan
dalam kelompok teroris ini. Kelompok teror berorganisasi dalam
sebuah jaringan ”pseudo-organisasi ” atau seolah olah miliki
struktur hirarki dan kepemimpinan22 yang bernama Al Jamaah
20 Diadopsi oleh Sidang Umum PBB, 9 Desember 1994 paragraf 3
21 Kontras, ” Analisis Kasus Peledakan Bom di Bali : Mengapa Teror Terjadi ?” dalam
Terorisme: Definisi, Aksi & Regulasi, Op.cit, hlm. 35
22 Sidney Jones dan Ullil Ashar Abdalla , diambil dari situs milik Jaringan Islam Liberal, 20
Juli 2003
132
Al Islamiyah (JI). Organisasi kelompok teror ini seperti sebuah
jaringan ”tentakel”, dimana semua cabangnya dapat tubuh sendiri
dan mengembangkan jejaringnya. Demikian pula dengan sumber
keuangannnya juga tidak lagi mengandalkan dari hasil fundraising
domestik, tetapi merupakan bagian dari jaringan sistem barter. Hal
ini pula yang menyebabkan buron seperti Noordin M Top dan Dr
Azahari dapat bertahan dalam pelarian.23
Sedangkan, profil dari pelaku teror mengalami evolusi dalam
kurun waktu tertentu. Pada periode pemerintahan Soeharto, profil
dari pelaku adalah adalah warga domestik (WNI) yang tidak puas
dengan gaya pemerintahan atau kebijakan yang dikeluarkan oleh
rejim. Sama halnya dengan jaringannya. Implikasinya adalah watak
dari counter terorisme yang dipergunakan masih dengan pendekatan
lama yang sangat represif. Terlihat dalam cara penanggulan
terorisme ala rejim Soeharto itu lebih mendahulukan pada pendekatan
militeristik, seperti mengerahkan Satuan Khusus dari Kopassus
( seperti Detasemen 81). Sedangkan pada periode pasca Soeharto,
profil pelaku tidak hanya warga Indonesia, tetapi sudah melibatkan
warga negara asing, seperti Dr. Azhari ( warga negara Malaysia)
atau Umar Faruq (warga Kuwait). Warga Indonesia juga tidak lagi
beroperasi di dalam negeri, tetapi juga mulai aktif ke luar negeri
seperti Hambali, atau Fathur Rohman Al Ghozi. Selain itu pelaku
teror juga memiliki loyalitas ideologis yang jauh berbeda dengan
para pelaku teror jaman sebelumnya. Mereka ini memiliki keahlian
spesifik, seperti dapat merakit bom, karena pernah mendapatkan
pendidikan militer yang cukup, selain itu memiliki disiplin yang
tinggi dalam berjaringan dan memiliki kemampuan survival.
Terakhir mungkin adalah pertanyaan mengapa Indonesia menjadi
lokasi sasaran aksi teror? Sebenarnya jawaban sudah cukup
umum diketahui oleh semua kalangan. Dan yang menjadi sasaran
23 Ken Conboy, Op.cit. hlm. 90
133
lokasi bukan saja Indonesia,tetapi juga negara tetangga Indonesia,
seperti Filipina, Malaysia.dan Singapora (lihat buku The Second
Front). Tapi akhirnya mereka memutuskan untuk melakukan
aksinya di Indonesia karena faktor-faktor sebagai berikut ini,
Pertama, Indonesia masih memiliki banyak sasaran yang bisa
menjadi simbol dari eksistensi asing/barat. Kedua, aparat keamanan
dan intelijen indonesia masih dalam proses reorientasi
dan proses reformasi. Aparat keamanan memerlukan waktu cukup
lama untuk melakukan proses investigasi dalam sebuah peristiwa
teror. Seperti kasus peledakan bom Kedutaan Besar Filipina pada
tahun 2001, ternyata aksi pemboman tersebut memiliki keterkaitan
dengan peristiwa Bom Bali. Jika aparat keamanan dan intelijen
memiliki kemampuan investigasi yang baik, rantai dari aksi teror
kemungkinan sudah lebih terdeteksi.
Ketiga, keadaan politik yang kurang stabil juga memberikan
dukungan ekstra bagi pelaku teror, kelompok teror dapat memiliki
ruang gerak yang memadai. Belum tercapainya stabilisasi politik
memberikan kesempatan kepada elit politik untuk tidak mengagap
masalah terorisme sebagai ancaman serius. Proses investigasi kasus
teror pasca lengsernya Soeharto, pengungkapan, serta motif politik
di balik teror tersebut tidak ada kelanjutannya. Mungkin yang
paling kontroversial pada masa transisi adalah dari mantan Wapres
Hamzah Haz yang mengatakan tidak ada jaringan terorisme di
Indonesia24. Di lain pihak, selalu ada keinginan dari kalangan militer
yang ingin terus mempertahankan eksistensinya dalam soal
pengawasan dan ketertiban masyarakat (Kambtibmas). Komando
teritorial yang sebenarnya sebagai bagian dari sistem pertahanan
dipaksakan untuk dimasukan dalam sistem intelijen counter terorisme.
Hal ini hanya menambah keruwetan dan membuat sistem
counter terorisme menjadi tidak efektif.
24 Detik.com, 14 Oktober 2002
134
Keempat adalah lemahnya penegakan hukum di Indonesia,
bahkan cenderung tidak adil. Selintas sistem penegakan hukum
telah memberikan ganjaran yang berat bagi pelaku terorisme,
hukuman mati bagi para tersangka pelaku Bom Bali. Para penegak
hukum, khususnya hakim tidak sadar bahwa pelaku tindakan teror
adalah aktor yang dimotivasi oleh tujuan tertentu dan biasanya
berdasarkan keyakinan politik atau religius sehingga tingkat
loyalitasnya sangat tinggi, bahkan sampai mengorbankan dirinya
sendiri. Jadi pemberian hukuman mati pada pelaku tindakan teror
sangat kecil pengaruh hukuman yang diterapkan terhadap efek
pencegahannya25. Di lain pihak, sistem penegakan hukum belum
berhasil diimplementasikan dalam kasus yang berkaitan dengan
suatu operasi intelijen (covert operation) yang melanggar hukum,
atau menghukum pengguna jasa intelijen sebagai instansi yang
mengklaim otorisasi operasi intelijen ilegal. Sampai saat ini belum
ada upaya serius untuk memutus rantai impunitas dalam kasus
yang terkait dengan ilegal covert operation. Ketidakadaan kepastian
hukum ini seperti tanpa disadari sebenarnya menjadi rintangan
dalam proses melawan terorisme. Masyarakat secara umum masih
trauma dengan hal yang berurusan dengan intelijen.
III. Kesiapan Humint dalam Konteks Indonesia
Dalam rangka menerapkan humint di Indonesia untuk melawan
terorisme, perlu diketahui terlebih dahulu kapasitas agen intelijen
kita saat ini. Dengan mengetahui kapasitas dan keterbatasan
intelijen Indonesia, kemudian barulah dapat dirumuskan langkahlangkah
apa saja yang harus dilakukan oleh intel Indonesia agar
dapat memberdayakan humint di Indonesia yang diharapkan da-
25 Muchamad Ali Syafaat,” Tindak Pidana Teror, Belenggu Baru bagi Kebebasan”, dalam
Terorisme: Definisi, Aksi & Regulasi, Op.cit. hlm. 57
135
pat mencegah terjadinya aksi teror di Indonesia. Untuk itu, pada
bagian ketiga ini penulis akan membahas secara berurutan tentang
masalah-masalah yang ada di tubuh intelijen Indonesia, kualitas
seperti apa yang dibutuhkan untuk membangun humint yang
tangguh dan demokratis, dan terakhir tentang analisis penulis
mengenai bagaimana teror di Indonesia dapat diatasi oleh humint.
Permasalahan intelijen di Indonesia dapat dibagi ke dalam
dua bagian, yaitu: masalah struktural dan masalah budaya, serta
infrastruktur. Yang dimaksud dengan masalah struktural adalah
sebagai berikut:
1. Sumberdaya manusia yang kurang
Kapasitas intel sangat dipengaruhi oleh sistem rekrutmen dan
pendidikannya. Untuk menjadi seorang intel harus memenuhi
persyaratan antara lain sebagai berikut : memiliki kualifikasi sarjana
(seperti yang disyaratkan Badan Koordinasi Intelijen Negara
- Bakin), harus mampu bekerja dalam keadaan stres, mampu
berkonsentrasi meski menghadapi banyak masalah. Seorang
intelijen sering diterjunkan dalam tugas-tugas yang tak sesuai
dengan kualifikasi yang dimilikinya. Sebagaimana diungkapkan
mantan Sekretaris Jenderal Departemen Pertahanan dan Keamanan,
Letnan Jenderal (Purnawirawan) Soeyono, intel tempur juga
diterjunkan untuk kasus-kasus politik. Padahal, intel tempur hanya
dididik untuk mengendus cuaca, medan, dan kekuatan musuh.
Akibatnya, personel intel menjadi susah payah mengais informasi
soal kerusuhan berlatar belakang politik yang rumit26.
Selain itu juga sering terungkap bahwa laporan yang dihasilkan
juga lebih buruk daripada berita yang dibuat wartawan pemula.
26 ”Intel Kok Pengen Terkenal”, Gatra, Sabtu, 20 Februari 1999 hlm. 36
136
27 Mungkin didasari oleh kelemahaan dari sumber daya manusia
yang dimiliki oleh intelijen negara, kepala BIN Hendropriyono
menggagas pendirian IIN (Institut Intelijen Negara). Pendirian
dua sekolah intelijen, yaitu Institut Intelijen Negara (IIN) di Sentul,
Bogor, dan International School of Intelligence (ISI) di Nongsa,
Batam. IIN untuk jenjang pendidikan S1, sementara ISI untuk
jenjang pendidikan S2.28 Setelah beroperasi kurang lebih dua tahun
sekolah tersebut mengalami kesulitan untuk mempertahankan
kelanjutannya. Masalah SDM intelijen tetap menjadi kendala untuk
mendapatkan calon agen intelijen yang handal, jika hingga kini
sistem perekrutannya masih belum transparan dan masih kentalnya
praktek nepotisme. Penerapan sistem rekrutmen yang terbuka dan
diikuti dengan sistem spotting agen yang tertutup mungkin dapat
memperbaiki kondisi humint yang dimiliki oleh intelijen negara.29
2. Koordinasi Intelijen yang lemah
Pada era Orde Baru, jaringan intelijen domestik memiliki
keberadaan yang sangat khusus dalam menopang rezim. Indonesia
ketika itu miliki jaringan intelijen. Unit-unit intelijen itu terdiri seperti
Badan Intelijen Strategis (BAIS), pada tiap satuan, mulai Angkatan
Darat sampai Kepolisian RI, punya intel untuk dioperasikan dalam
masing-masing satuan. Secara hirarkis, BAIS dan intel-intel di
kesatuan itu tak punya jalur komando. Mereka hanya bertanggung
jawab kepada komandannya masing-masing. Jumlah tersebut makin
27 Ikrar Nusa Bakti,”Intelijen dan Keamanan Negara”, dalam Reformasi Intelijen Negara ,
Jakarta : Pacivis ,2005
28 ”Institut Intelijen Negara dan International School of Intelligence: Mencoba Membumikan
Dunia Intelijen”, Kompas Kamis, 24 Juli 2003
29 http://intelindonesia.blogspot.com/, Siapa pemilik situs ini masih anonim, menurut
pengakuan terbuka pemilik situs yang bernama ”Senopati Wirang” adalah mantan
anggota dinas intelijen Indonesia.
137
membengkak dengan adanya intel sipil di tiap-tiap instansi. Seperti
di kejaksaan, imigrasi, dan bea cukai. Belum lagi informan-informan
”partikelir”. Dulu, era Laksus (Pelaksana Khusus), para informan ini
diberi kartu pengenal. Tapi, karena banyaknya ekses negatif, tradisi
kartu pengenal itu dihentikan saat Laksus digantikan Bakorstanas.
Namun tradisi informan terus berlanjut di daerah-daerah konflik.
Di Aceh dikenal dengan sebutan cuak.30 Banyaknya badan intelijen
ini tidak dibarengi dengan sistem koordinasi yang baik. Hal ini
dapat dilihat dari Peristiwa Malari 1974. Saat itu, tiap-tiap intelijen
bergerak sendiri-sendiri. Pusintelstra (Pusat Intelijen Strategis),
misalnya, menangkapi orang-orang yang dianggap memanaskan
situasi. Tak berapa saat setelah itu kejaksaan, kepolisian, dan Bakin
mengadu karena agen mereka ditangkapi31.
Seperti yang juga diungkapkan oleh Richard Tanter dalam
tesisnya berjudul Intelligence Agencies and Thirld World Militarization
: A Case Study of Indonesia, 1966-1989. paling tidak ada empart
peran intelijen : surveilence, intervensi politik, manajemen ideologi
dan teror.32 Dalam hal survailance memang rejim Orba berhasil
memanfaatkan peluang struktur dari Komando teritorial yang
merambah dari sampai tingkat terendah pedesaan dan perkotaan di
Indonesia. Sistem ini terkait erat dengan penerapan berbagai bentuk
teror terhadap masyarakat. Struktur intelijen ini menghasilkan
apa disebut ”the politics of fear”, karena memang selama 32 tahun
stabilitas keamanan dapat terjadi, namun semuanya bersifat represif
dan bukan atas dasar kepatuhan warganegara.33 Dan kadang
pada jajaran terendah, Babinsa dapat merasuk ke dalam struktur
biroksasi.
30 ”Intel Kok Pengen Terkenal”, Loc.cit.
31 Ibid.
32 Ikrar Nusa Bhakti, Loc.cit
33 Ibid.
138
3. Gaji yang Tidak Memadai
Biaya operasional yang rendah berdampak pada kualitas kerja
agen intel. Upaya pemenuhan anggaran untuk mendukung biaya
operasional juga masih bersifat operasi niaga. Hal ini mendorong
terjadinya komersialisasi jabatan atau juga penyalahgunaan wewenang.
Seperti yang terjadi dalam kasus Uang Palsu34 . Dilhat dari
daftar APBN, anggaran intelijen sudah mengalam peningkatan yang
cukup signifikan. Tapi apakah peningkatan ini memberikan efek
terhadap peningkatan profesianlitas dan perbaikan kondisi seorang
agen intelijen untuk sementara waktu masih belum terlihat.
4. Teknologi pendukung yang kurang mumpuni
Di Indonesia, penguasaan teknologi komunikasi masih terbatas
pada soal penyadapan pembicaraan telepon. Sedangkan teknologi
lain yang dapat digunakan sebagai sarana pendukung untuk
operasi human intelligent, seperti pengolahan dan penyimpanan
informasi masih lemah. Indonesia masih belum memiliki sistem
infomasi kependudukan yang terpadu seperti Social Security Number
atau sistem lisensi mengemudi yang terpadu. Padahal dua sistem
ini menjadi sangat penting sebagai penunjang bagi operasi human
inteligent
Namun dengan adanya masalah dalam tubuh badan intelijen,
setidaknya setelah kasus Bom Bali I, sudah ada beberapa langkah
dalam konteks penangkalan terorisme. Yang pertama adalah berhasil
menyeret hampir semua pelaku pelaku utama di balik peristiwa
Bom Bali I di tahun 2002 hingga Bom Bali II di tahun 2005. Kedua
adalah keberhasilan pihak intelijen untuk mempersempit ruang
34 mparsial, Evaluasi Kinerja BIN di Masa Transisi dan Catatan untuk Reformasi BIN, Jakarta,
2005
139
interaksi kelompok teroris dalam komunitas fundamentalis agama.
Seperti pada isu mengenai pengawasan terhadap pesantren tertentu
tidak menimbulkan reaksi negatif35.Walaupun kekhawatiran masih
tetap ada, seperti akan timbulnya represi dalam kegiatan pesantren.
Ketiga, indikator keberhasilan tersebut mungkin dapat terlihat dari
adanya kesadaran bahwa semua gerakan fundamentalisme Islam
merupakan kelompok garis keras agama yang tidak selalu identik
dengan terorisme36
Membangun Humint yang Tangguh dalam Counter Terorisme
Kegiatan anti-terorisme selalu berhubungan dengan : (1) perundangan
nasional, (2) keamanan internal (3) orang-orang asing (4)
perjalanan dan kontrol perbatasan (5) soal keuangan (6) kerjasama
internasional dan (7) ancaman senjata atom, biologis dan kimia.
Kegiatan humint akan selalu berhubungan dengan tujuh wilayah
kerja seperti yang disebutkan diatas.
Berbicara mengenai prospek pengembangan sumberdaya
humint di era transisi demokrasi, pengembangan sumberdaya
humint tidak bisa lepas dari reformasi dan reorganisasi badan
intelijen yang ada sekarang. Tanpa melakukan dua proses tersebut
untuk dapat melahirkan pengembangan humint yang mumpuni
dalam menjalankan operasi counter terorisme menjadi sangat sukar
direalisasi.
Dampak dari the politics of fear peninggalan jaman represi Orba
memang masih membekas dalam memori warganegara. Hal ini pula
yang memberikan halangan utama dalam prospek pengembangan
intelijen terutama kaitannya dalam penanggulangan teroris, di-
35 ”Dari Mana Datangnya Pengawasan?”, Tempo, No. 43/XXXIV/19 - 25 Desember, 2005
36 Said As’ad Ali ,”Prospek Kelompok Islam Garis Keras dan Terorisme di Indonesia”, Jurnal
CSICI, No.6, Mei 2005
140
mana partisipasi dan kepatuhan sukarela warga negara sangat dibutuhkan.
Kegiatan survaillance dalam kaitan dengan isu terorisme
masih menimbulkan kecurigaan dan ketakutan bagi masyarakat.
Hal yang kedua adalah harus adanya perubahan paradigma
dalam pengembangan intelijen. Jika prospek pengembangan intelijen
masih dikaitkan dengan nostaligia masa Orba, hasilnya
adalah semacam pengembangan kembali dari struktur intelijen
indonesia lampau, dan gejala itu terlihat dengan penggunaan komando
teritorial (koter) untuk menanggulangi terorisme atau
dengan mengembangkan badan intelijen nasional (daerah). Proses
pengembangan kembali ini selain hanya akan menuai kembali rasa
takut dan kecurigaan dalam masyarakat juga tidak memberikan
peningkatan kapasitas secara signifikat bagi keberadaan humint.
Sederhana saja, makin besar dan lebar struktur dari organisasi
intelijen, implikasinya adalah semakin besar biaya yang mesti
dikeluarkan, sehingga menjadi sangat tidak efektif. Yang diperlukan
dalam era demokrasi sekarang ini adalah intelijen yang
sangat ramping, efektif dan mobile, karena musuh atau ancamannya
yang dihadapi selain kecil, juga sulit dideteksi. Investasi dalam hal
pengembangan sumberdaya manusia menjadi hal yang sangat
mutlak. Pengetahuan humaniora menjadi hal yang wajib dimiliki
oleh seorang agen humint. Pengembangan seperti itulah mungkin
yang saya harapkan dalam prospek pengembangan human intelligent
indonesia yang masa datang.
Lain hal, penulis mengharapkan adanya suatu upaya dari
kalangan intelijen untuk memutuskan rantai dengan masa lampau.
Salah satu langkahnya adalah dengan proses deklasifikasi semua
kasus yang pernah ditangani oleh intelijen semasa rejim Orba.
Ini terjadi hampir di semua negara yang pernah mengalami masa
represi deri rejim otoriter diktatorial. Dengan mengupayakan hal
semacam itu bisa setidaknya kalangan intelijen dapat memulai
membangun intelijen yang profesional.
141
Prospek humint intelijen yang mesti dikembangkan ke depan,
adalah intelijen yang dapat bekerja sesuai dengan kaidah-kaidah
dalam negara demokrasi. Agen/anggota intelijen harus memiliki
wawasan mengenai negara demokrasi (paham HAM, dan norma
demokratis lainnya). Anggota intelijen yang digagas dalam konsep
reformasi intelijen anggota intelijen terdiri dari analis intelijen
dan pelaksana operasi intelijen37. Analis intelijen menjalankan fungsi
klasifikasi, analisis, evaluasi, interpretasi dan menyusun rekomendasi
rekomendasi kebijakan. Pelaksana operasi intelijen menjalankan
fungsi pengumpulan informasi baik dari sumber-sumber
terbuka maupun tertutup, maupun tak terduga dan melaksanakan
tugas-tugas khusus sesuai dengan penugasan yang diberikan. Dengan
demikian pengerahan anggota intelijen untuk operasi counter
terorisme dapat selalu diawasi dengan baik dan kemungkinan penyalahgunaan
kewenangan yang sering terjadi dalam operasi counter
terorisme dapat dihindari.
REFERENSI :
Buku :
Conboy, Ken. 2006. The Second Front : Inside Asia’s Most Dangerous
Terrorist Network. Equinox Publishing. Jakarta.
Cortwright, David. 2004. Terrorism Beyond the State : Dilemmas and
Solutions.
Imparsial. 2005. Evaluasi Kinerja BIN di Masa Transisi dan Catatan
untuk Reformasi BIN. Jakarta.
37 Lihat Naskah Akademik Rancangan Undang-undang tentang Intelijen Negara, PACIVIS,
Departemen Ilmu Hubungan Internasional, Fakultas Ilmu Sosial dan Politik Universitas
Indonesia, 2003.
142
Widjajanto, Andy, Cornelis Lay, & Makmur Keliat. 2006. Intelijen
Velox et Exactus. Pacivis. Jakarta.
Artikel dalam Buku :
Bhakti, Ikrar Nusa. 2005. ”Intelijen dan Keamanan Negara”, dalam
Reformasi Intelijen Negara , Pacivis.
Cogan, Charles. 2004. ” Intelligence in the Twenty First Century ”
dalam Understanding Intelligence in the Twenty First Century.
Routledge.
Heymann, Philip B. 2003. Terorism Freedom and Security: Winning
without War. MIT Press Cambridge. Massachussetts.
Isra, Saldi. 2003. ”Judicial Review atas Perpu Anti terorisme” dalam
Terorisme: Definisi, Aksi & Regulasi. Imparsial. Jakarta.
Scheirer, R Fred. 2005. ” Combatting Terrorism and Its Implication
for Intelligence”. dalam Combatting Terrorism and Its Implication
for the Security Sector. Swedish National Defence
College. Stockholm.
Muchamad Ali Syafaat. 2003. ” Tindak Pidana Teror, Belenggu Baru
bagi Kebebasan”, dalam Terorisme: Definisi, Aksi & Regulasi.
Imparsial . Jakarta.
Jurnal :
Ali, Said As’ad ,”Prospek Kelompok Islam Garis Keras dan
Terorisme di Indonesia”, Jurnal CSICI, No. 6 /Mei 2005
Artikel Media Massa:
BBC News UK. 18 September 2001
Detik.com. 14 Oktober 2002
143
Gatra. Sabtu, 20 Februari 1999
Kompas. 11 Januari 2006
Kompas. 26 Desember 2002
Kompas. Kamis, 24 Juli 2003
Tempo. No. 43/XXXIV/19 - 25 Desember 2005
Washington Times. 22 Juni 2001
Internet dan Publikasi Lainnya :
Annan, Kofi. ”A Global Strategy for Fighting Terrorism”. Madrid
Spanyol, 10 Maret 2005
Staten, Clark. ”Carlos Captured; Revolutionary Terrorist”. dalam
Emergency Net News Service,10 Oktober 1994
http://en.wikipedia.org/wiki/Carlos_the_Jackal
http://intelindonesia.blogspot.com
144
Menagih Pertanggungjawaban
Kejahatan Intelijen di Depan
Pengadilan: Keterbatasan
dan Alternatif Perbaikan
Oleh : Indriaswati D.Saptaningrum dan Zainal Abidin1
1. Pengantar
Intelijen merupakan salah satu dari tiga institusi utama
yang bertugas untuk melaksanakan fungsi keamanan negara
bersama dengan tentara dan polisi. Intelijen negara dibentuk
untuk mencegah terjadinya ancaman-ancaman berupa pendadakan
strategis dengan cara mengumpulkan dan menganalisis
informasi untuk dipergunakan bagi pembuat kebijakan.2
Dengan demikian, kerja-kerja intelijen menunjuk pada tersedianya
informasi yang relevan sehingga dapat memformulasikan
dan mengimplementasikan kebijakan untuk kepenting-
1 Indriaswati Dyah Saptaningrum, SH, LLM adalah Koordinator Studi pada Lembaga Studi
dan Advokasi Masyarakat (ELSAM) dan Zainal Abidin adalah Staf pada Divisi Studi
ELSAM.
2 Andi Widjajanto, Cornelis Lay, dan Makmur Keliat, Intelejen: Velox et Exactus, Jakarta :
Pacivis, 2006, hlm. 20
145
an nasional, khususnya berkaitan dengan ancaman kepentingan
tersebut dari musuh-musuh aktual maupun potensial. 3
Namun, di dalam tangan rejim yang otoriter, fungsi ini kerap
dipergunakan untuk melakukan kontrol dan represi atas penduduknya
sendiri, Indonesia tak terkecuali. Semenjak awal dan
sepanjang sejarah Orde Baru, tercatat berbagai kekerasan dan kejahatan
terhadap masyarakat sipil yang dikaitkan atau setidaknya
“dipercaya” berkaitan dengan kerja-kerja intelijen. Beberapa di antaranya
adalah peristiwa pembunuhan Tengku Bantaqiyah, peristiwa
Tanjung Priok, peristiwa penculikan dan penghilangan paksa
dan tragedi Dua Puluh Tujuh Juli.
Tidak pernah terdapat satu laporan resmi yang mengafirmasi
kecurigaan ini, tidak terkecuali proses pemeriksaan di pengadilan.
Sampai saat ini, kebenaran atas peristiwa-peristiwa itu tetaplah
senyap. Kejahatan-kejahatan ini tetap diselubungi misteri sampai
akhirnya hilang dari perbincangan publik, ditelan oleh isu-isu yang
lebih aktual. Umumnya, persepsi masyarakat luas atas keterlibatan
intelijen ini berasal dari informasi “off the record” yang menyebar dari
mulut ke mulut. Informasi inilah yang menjadi alternatif naratif dari
seluruh kejahatan tersebut, meski tak satupun yang memperoleh
penegasan formal dari institusi-institusi yang berwenang.
Hal ini dapat dipahami, sebab hampir seluruh kegiatan intelijen
dilakukan secara tertutup atau dilakukan secara rahasia. Intelijen
sendiri dianggap sebagai fungsi yang berjalan dalam kegelapan
yang secara alamiah adalah fungsi yang penuh misteri ditandai
dengan sifatnya yang tertutup dan rahasia dalam keseluruhan metode,
anggota, prinsip kerja, dan sumber informasi. Produk intelijen
juga bersifat rahasia dan tertutup dimana publik tidak akan per-
3 Marina Caparini, Challenges of Control and Oversight of Intellegence Services in Liberal
Democracy, Oktober 2002, hlm. 2
146
nah tahu mengetahui informasi atas produk tersebut.4 Namun,
ketertutupan dan kerahasiaan inilah yang merupakan hal penting
dalam suksesnya kegiatan-kegiatan intelijen.
Para anggota intelijen sejak awal terikat dalam keharusan untuk
menjaga kerahasiaan. Kewajiban anggota intelijen ini berangkat
dari kesadaran bahwa satu-satunya kualitas kerja atau operasi
intelijen –termasuk anggotanya- yang tidak bisa dipertukarkan
dengan apapun adalah kerahasiaanya.5 Kegiatan intelijen berupa
pengumpulan data seringkali dilakukan dengan cara-cara yang tertutup
dan rahasia.6 Produk atas analisis dan perkiraan merupakan
produk yang sifatnya rahasia dan tidak bisa dibuka dengan masa
pemeliharaan tertentu. Kegiatan counterintelligent yang bersifat rahasia
dan tertutup dilakukan dengan menjauhkan informasi dari
pihak yang tidak berwenang atau memberikan informasi yang
salah kepada pihak lawan. Sementara dalam tindakan tertutup (covert
operation), bentuk ketertutupan adalah adanya “plausible denial”
dalam operasi intelijen yang dilakukan.7
Sepanjang Orde Baru, berbagai kejahatan dipercaya masuk
dalam klasifikasi ini, misalnya, penembakan misterius di paruh
delapan puluhan, pembunuhan Marsinah, pembunuhan Tengku
Bantaqiyah di Aceh, terbunuhnya Theys H. Eluay di Papua, Peristiwa
Tanjung Priok dan terakhir adalah pembunuhan terhadap Munir.
4 Andi Widjajanto, Cornelis Lay, dan Makmur Keliat, Intelejen: Velox et Exactus, Jakarta:
Pacivis, 2006, hlm. 96
5 Ibid.
6 Kegiatan pengumpulan informasi yang dilakukan secara tertutup biasanya dilakukan
dengan aktivitas seperti electronic surveillance, intercepting communications, acces to
confidential personal information, dan surreptitious search activities
7 Plausible denial adalah doktrin yang menyatakan bahwa jika suatu keterlibatan suatu
negara dalam covert action diketahui, maka kepala negara harus mampu untuk menolak
autorisasinya atau keterlibatannya atau mengetahui tindakan tersebut. Dia harus
mampu menyatakan bahwa operasi tersebut dilakukan tanpa diketahui atau bukan atas
otorisasinya.
147
Kasus-kasus tersebut merupakan sebagian kecil kasus yang
akhirnya, akibat desakan publik, dihadapkan pada institusi pengadilan.
Persoalannya kemudian adalah, institusi pengadilan yang
diharapkan sebagai pintu pencarian keadilan yang terakhir tak selalu
membawa hasil yang menggembirakan. Alih-alih memberikan
narasi yang lebih jernih atas peristiwa kekerasan tersebut, proses
pengadilan di hampir semua kasus tersebut justru diliputi dengan
berbagai keanehan dan kesimpangsiuran
Tulisan ini berusaha menelusuri berbagai persoalan-persoalan
mendasar yang muncul dalam upaya menagih pertanggungjawaban
atas kejahatan-kejahatan yang berkaitan dengan kerja intelijen
di pengadilan. Persoalan-persoalan ini muncul baik karena sifat
yang sangat berlawanan dari kerja intelijen dan mekanisme kerja
pengadilan itu sendiri, maupun karena berbagai tekanan atas lembaga
peradilan yang memungkinkan kejahatan dan kekerasan tersebut
terus tersembunyi dan tetap menjadi misteri meskipun proses
pengadilan telah berakhir.
2. Kejahatan Intelijen dan Pertanggungjawaban Melalui Pengadilan
Dengan sifatnya yang tertutup dan rahasia, mekanisme kontrol
dari organisasi intelijen tidak mudah dilakukan. Salah satu
implikasi terpenting dari sifat kerahasiaan ini adalah sulitnya
menentukan kapan suatu tindakan merupakan tindakan yang
benar-beanr merupakan operasi intelijen yang legitimate, kesalahan
prosedur, ataupun penyalahgunaan kewenangan oleh personel
yang bekerja pada unit intelijen tertentu. Ketidakjelasan ini lebih
lanjut mempengaruhi kemampuan penegak hukum, baik dari
tingkat penyidikan maupun penuntutan di pengadilan untuk
mengkonstruksi pembuktian dan pemeriksaan perkara.
148
Selain itu, ketertutupan ini juga memperbesar peluang bagi
institusi yang tersangkut dengan kejahatan untuk secara sepihak
melakukan penutupan kasus-kasus yang melibatkan tindakan-tindakan
intelijen yang tidak terautorisasi. Hal ini juga dimungkinkan
dengan adanya mekanisme kontrol internal, seperti pengadilan militer,
dan mekanisme disiplin internal. Sebagai akibatnya, kontrol
dari lembaga non-intelijen lebih sulit dilakukan dan kemungkinan
penyalahgunaan wewenang dan pelanggaran terhadap hak-hak
individu dan tindakan-tindakan yang melanggar hukum semakin
terbuka lebar.
Tindakan-tindakan intelijen yang melanggar hukum diantaranya
adalah pervasive surveillance of citizen, penahanan di luar hukum,
penyiksaan dan pembunuhan di luar hukum, dan kejahatan-
kejahatan yang masuk kategori gross violation of human rights.
Dalam rangka pengumpulan data, tindakan berupa penyadapan,
pengintaian, penyiksaan untuk menggali informasi adalah tindakan-
tindakan yang dilarang berdasarkan hukum. Covert operation
yang kegiatannya ditujukan untuk mempengaruhi peristiwa politik
secara langsung dalam bentuk perang, misalnya kejahatan yang
mungkin timbul adalah penyiksaan, penculikan, penahanan dan
pembunuhan sewenang-wenang.
Selain sifat dasarnya yang tertutup, kerja-kerja intelijen seringkali
mendapat legitimasi untuk mengurangi hak-hak individu dan
yang melanggar hukum. Ancaman terhadap keamanan nasional,
menjadi alasan yang sering digunakan untuk melegitimasi adanya
pengurangan hak-hak individu dan menjustifikasi tindakan penguasa
yang dalam keadaan normal tidak dapat diterima.8 Pengalaman
rejim totaliter menunjukkan bahwa organisasi-organisasi intelijen
8 Keadaan normal di sini adalah tidak adanya kondisi yang dikategorikan clear and present
danger or immediate threat to national security dimana kondisi tersebut, dibawah hukum
internasional, dapat menjadikan adanya pembatasan hak-hak dasar individu.
149
sering digunakan merepresi lawan-lawan politik, pihak-pihak yang
bertentangan dengan penguasa dan pihak-pihak lain dengan alasan
mengancam keamanan nasional.9
Tindakan-tindakan organisasi intelijen dalam rezim yang
otoriter ini meliputi penetrasi atas semua lingkup kehidupan sosial
dan pelanggaran hak asasi manusia terhadap warga negara secara
sistematis. Bentuk lain dari kejahatan dengan alasan ancaman
keamanan negara misalnya tuduhan melakukan terrorisme yang
memberikan justifikasi bagi polisi dan badan-badan intelijen untuk
melakukan penyiksaan terhadap warga negara yang dianggap
mengancam keamanan negara.10
Indonesia, yang pada masa lalu merupakan negara yang totaliter,
mewariskan sejumlah kejahatan yang diduga kuat melibatkan kerjakerja
intelijen. Bentuk keterlibatan ini beragam, baik secara langsung
berkaitan dengan operasi intelijen yang melanggar hukum maupun
kejahatan yang dilakukan oleh pengguna jasa intelijen, seperti
aparatus opresif negara yang mengakibatkan pelanggaran hukum.
Sebagai contoh, kasus penculikan aktivis 1998 dapat dikategorikan
sebagai kasus dengan keterlibatan satuan intelijen yang paling
nyata. Selain itu, kasus penyerbuan dan pembunuhan terhadap
Tengku Bantaqiah menggambarkan bagaimana laporan intelijen
yang salah dipergunakan sebagai basis operasi. Sementara dalam
kasus Marsinah, institusi intelijen diduga kuat terlibat dalam proses
pemeriksaan perkara mulai dari penyelidikan sampai penuntutan
di pengadilan.
Terdapat sederet kasus lain untuk menambah panjang daftar
keterlibatan institusi intelijen. Tiga kasus lain yang masih segar
9 Beberapa contoh organiasi intelijen yang digunakan untuk merepreasi adalah KGB di
Rusia, Stasi di Republik Demokrasi Jerman, Securitea di Rumania.
10 Badan-badan intelijen tersebut diantaranya DINA di Chili, DSF Mexico, BOSS di Afrika
Selatan, Batallion 611 di Honduras, dan badan-badan intelijen di Brasil, El Salvador dan
Guatemala.
150
dalam ingatan publik adalah kasus pembunuhan Theys H. Eluay,
kasus penyerbuan kantor PDIP dan kasus pembunuhan Munir.
Kasus-kasus di atas pada akhirnya memang diajukan ke berbagai
jenis pengadilan11 dengan model pengadilan yang berbeda-beda.
Namun, tidaklah mudah untuk mengungkapkan keterlibatan intelijen
atau membongkar suatu kejahatan intelijen.
Namun, proses hukum yang berakhir dengan pemeriksaan
di pengadilan hampir selalu gagal mengungkapkan keterlibatan
institusi intelijen. Hampir seluruh kasus menemui kebuntuan dalam
proses pemeriksaan. Sampai berakhirnya proses pemeriksaan perkara
di pengadilan, keterlibatan keterlibatan institusi intelijen tetap
tidak bisa ditemukan atau dibuktikan.
Akibatnya, proses pengadilan hampir selalu gagal menjaring
seluruh pelaku yang paling bertanggungjawab. Alih-alih menagih
pertanggungjawaban dan menjerat pelaku, banyak kasus yang
diduga melibatkan institusi pengadilan malah dinyatakan sebagai
kasus yang bersifat individual, ataupun kejahatan yang terjadi
karena penyalahgunaan wewenang “oknum-oknum” tertentu.12
Sehingga, para terdakwa yang dinyatakan bersalah dan kemudian
dijatuhi pidana hanya terbatas pada pelaku langsung di lapangan
11 Mekanisme pengadilan yang selama ini dipergunakan sangat tergantung pada identitas
pelaku yang diseret ke meja hijau. Apabila pelakunya sipil, maka kasus diajukan melalui
pengadilan umum seperti dalam kasus pembunuhan Marsinah (1993-1994) dan Munir
(2003). Untuk kasus yang melibatkan gabungan antara sipil dan militer, kasus akan
disidangkan dalam pengadilan koneksitas sebagaimana dalam kasus Tengku Bantaqiyah
dan penyerbuan kantor PDIP. Sementara apabila pelaku dari institusi militer, pengadilan
militer menjadi pilihannya seperti dalam kasus penculikan aktivis di tahun 1998.
12 Dalam kasus Marsinah misalnya intervensi Kodim dalam pemeriksaan perkara dan
pengakuan para terdakwa bahwa ada pelaku lain tidak pernah ditanggapi di pengadilan.
Kasus penghilangan paksa juga dipersepsikan sebagai bentuk penyalahgunaan kekuasaan
oleh personel, dan bukan merupakan tindakan kelembagaan. Contoh paling menonjol
adalah putusan pengadilan tingkat pertama kasus Munir dimana di dalam pertimbangan
hukumnya, hakim secara eksplisit menyebutkan keterlibatan orang lain dalam rencana
pembunuhan itu.
151
dengan motif pribadi dan bukan tindakan yang dilakukan karena
pelaksanaan dari operasi intelien atau kebijakan negara.
Dengan skenario ini, kejahatan yang terjadi lebih merupakan
penyalahgunaan wewenang dari pelaku dan bukan tindakan yang
didukung secara institusional. Sehingga, rantai komando yang
menunjukkan struktur tanggung jawab atasan pada hierarki yang
lebih tinggi tidak pernah tersentuh. Sehingga, pertanggungjawaban
institusional hampir selalu gagal diperoleh.
3. Hambatan Mekanisme Peradilan Umum dan Militer dalam
Mencari Pertanggungjawaban
Mekanisme pertanggungjawaban untuk kejahatan yang berkaitan
dengan institusi intelijen belum terlalu lama berkembang.
Meskipun kejahatan jenis ini telah dikenal bahkan sejak awal tahun
70-an, namun mekanisme peradilan belumlah dapat menyentuh
kejahatan ini. Sebaliknya, dalam beberapa kasus orang yang terlibat
dalam operasi justru diadili dengan tuduhan yang lain yang tidak
berhubungan dengan dugaan operasi intelijen. Situasi ini tergambar
dalam kasus komando jihad, yang dikenal pada paruh 1970-an.
Meskipun dipercaya sebagai satu bentuk operasi intelijen, namun
proses pengadilan yang digelar justru menampilkan penghakiman
dengan tuduhan subversi terhadap kelompok-kelompok yang
diduga terlibat gerakan komando jihad.13 Peristiwa penembakan
misterius yang kerap terjadi di akhir tahun 1980-an bahkan bernasib
lebih buruk. Penembakan terhadap mereka yang sering disebut
13 Sampai saat ini, kebenaran dari gerakan komando jihad ini masih terus diliputi pro dan
kontra. Gerakan ini disebut-sebut melibatkan Kolonel Pitut Soeharto dan Ali Murtopo,
seperti dalam kasus pengadilan Hispran yang disidangkan di PN Surabaya, tahun 1978.
Upaya mendatangkan mereka oleh pembela hukum terdakwa tidak ditolak oleh majelis
hakim, yang memeriksa perkara atas tuduhan subversi, lihat Pelita, 2/3/1978. Pengakuan
serupa lebih lanjut dituangkan Hispran dalam bukunya selepas dari penjara di awal
tahun 2000.
152
sebagai “gali” atau kelompok –kelompok yang diidentikkan dengan
residivis ini bahkan tidak pernah diusut melalui mekanisme hukum
yang tersedia, dan dibiarkan tetap menjadi sesuatu yang misterius
sampai akhirnya dilupakan oleh publik.
Tuntutan publik atas penghukuman bagi pelaku dari institusi
militer dalam kejahatan yang melibatkan kerja intelijen mulai
berkembang di paruh tahun delapan puluhan, seperti dalam kasus
peristiwa pelanggaran HAM Tanjung Priok (1984). Meskipun
demikian, pertanggungjawaban hukum bagi pelaku baru mulai
berlangsung pada paruh sembilan puluhan, ketika pengadilan atas
pembunuhan Tengku Bantaqiyah digelar. Pengadilan koneksitas
yang dibentuk ternyata gagal tak hanya secara jelas mengungkap
operasi intelijen yang diduga kuat diterapkan dalam kejahatan ini,
namun juga menjerat pelaku-pelaku di luar pelaku lapangan. Pengadilan
koneksitas yang dibentuk untuk merespon kerusuhan 27
Juli, misalnya, justru membaca peristiwa ini sebagai satu perusakan
harta milik biasa.
Sampai berkembangnya mekanisme pengadilan HAM, kejahatan
yang melibatkan kerja intelijen atau institusi pengguna informasi
intelijen diperiksa melalui mekanisme peradilan Pidana.
Terdapat dua pengadilan yang mempunyai karekateristik sebagai
peradilan pidana yaitu Peradilan Umum dan Peradilan militer.14
Peradilan umum dan peradilan militer mempunyai kemiripan dasar
hukumnya yang mendasarkan atas adanya hukum formil dam
hukum materiil. Dalam hukum pidana Indonesia, hukum materill
diatur dalam Kitab Undang-undang Hukum Pidana (KUHP) dan
hukum formilnya diatur dalam UU No. 8 tahun 1981 tentang Kitab
Undang-undang Hukum Acara Pidana (KUHAP).15 Dalam peradilan
14 Di Indonesia dikenal dengan 4 jenis peradilan yaitu peradilan umum, peradilan militer,
peradilan agama dan peradilan tata usaha negara.
15 Dalam perkembangannya terdapat beberapa delik khusus yang diatur secara terpisah
karena delik tersebut mempunyai karakteristik khusus atau belum masuk menjadi bagian
153
militer hukum materiilnya adalah Kitab Undang-undang Hukum
Pidana tentara Militer (KUHP Militer) dan hukum materiilnya
adalah UU No. 31 tahun 1997 tentang Peradilan Militer.
a. Prinsip Pertanggungjawaban dan Perumusan Hukum Materiil
KUHP pada prinsipnya mengatur tentang tanggung jawab
individual dan bukan tanggung jawab institusional, maksudnya
pelaku kejahatan bertanggungjawab secara individu. Namun, kejahatan
yang terjadi dapat dilakukan secara bersama-sama dan
dilakukan oleh lebih dari seorang (penyertaan) sehingga memunculkan
konsep pelaku yang melakukan kejahatan, pelaku yang
pembantu, pelaku yang mendorong terjadinya kejahatan. Pasal 55
KUHP tentang penyertaan menunjukkan bahwa ketegori pelaku
berbeda-beda dengan terdakwa lebih dari satu orang. Kasus penculikan
aktivis pada tahun 1998, kasus terbunuhnya Tengku Bantaqiah
dan kasus penyerbuan kantor PDI pada tahun 1996 adalah
contoh kasus yang jumlah terdakwanya lebih satu orang.
KUHP juga tidak mengenal konsep tanggung jawab komando
(command responsibility) tetapi justru memberikan pengaturan tentang
dapat dibebaskannya pelaku kejahatan yang melakukan kejahatan
karena adanya perintah atasan. Artinya, seorang bawahan yang
melakukan kejahatan dapat dibebaskan jika mampu dibuktikan
bahwa perbuatan yang dilakukan adalah karena perintah jabatan.
Namun, klausul ini justru tidak pernah muncul di pengadilan
dalam kasus-kasus yang dicontohkan di atas. Para pelaku yang
kejahatan yang diatur dalam KUHP. Akibatnya adanya penyimpangan dalam hukum
acaranya, yang sebagian ketentuannya yang berbeda dengan ketentuan yang diatur dalam
KUHAP. Beberapa jenis kejahatan yang diatur secara khusus dengan penyimpangan
hukum acaranya misalnya kejahatan yang termasuk dalam pelanggaran HAM yang
berat, kejahatan korupsi dan kejahatan pencucian uang.
154
diajukan ke pengadilan adalah pelaku yang melakukan kejahatan
atas inisiatifnya sendiri dan bukan karena adanya perintah jabatan.
Akibatnya, kerja-kerja intelijen yang terkait dengan kejahatan yang
terjadi tidak pernah terungkap dan secara tidak langsung terjadi
plausible denial.
Kasus penculikan aktivis pada tahun 1997-1998 dimana keterlibatan
institusi Kopassus dapat dibuktikan, akhirnya hanya
menyentuh pelaku lapangan dan tidak mampu mengadili perwira
tinggi militer. Pemeriksaan perkara ini bahkan terkesan menolak
keterlibatan institusional dan dengan demikian menolak
tanggungjawab institusi dalam kasus tersebut. Para perwira tinggi
yang seharusnya bisa dimintai pertangungjawaban di muka hukum
hanya dikenai tindakan administratif sebagai bentuk akuntabilitas
terbatas secara internal di dalam institusi militer itu sendiri.16 Dalam
kasus ini, masih tersisa korban lain yang sampai saat ini belum
ditemukan keberadaannya. Dugaan adanya penghilangan paksa
kepada para korban ditolak dan sampai saat ini belum ada pihak
yang dapat dimintai pertangungjawaban. Kasus ini kemudian hanya
diakui sebagai kasus penculikan. Bahkan berdasarkan pengakuan
para terdakwa yang kemudian diajukan dalam pengadilan militer,
dan dikuatkan oleh institusi militer, kejahatan yang dilakukan adalah
menculik 9 orang yang kemudian telah dikembalikan pada keluarganya.
Selanjutnya, para terdakwa dan pemeriksaan internal dalam
institusi militer sama-sama menegaskan bahwa sejumlah korban lain
yang sampai saat ini tak diketahui keberadaannya bukanlah termasuk
dalam kelompok yang menjadi korban dari tindak kejahatan ini.
Pernyataan ini jelas menutup kemungkinan untuk melakukan penyelidikan
lebih jauh atas keterlibatan institusi ini.
16 Dalam kasus penculikan terhadap aktivis pada tahun 1998 dibentuk Dewan Kehormatan
Militer yang akhirnya memberikan sanksi kepada para perwira yang diduga mengetahui
penculikan ini. Selain itu juga adanya penolakan pertanggungjawaban atas hilangnya
aktivis yang sampai saat ini belum kembali.
155
Kasus pembunuhan terhadap Tengku Bantaqiyah yang diadili
di pengadilan koneksitas juga menunjukkan adanya kegagalan
dalam membongkar kejahatan yang di back up kerja-kerja intelijen.
Kasus Pembantaian Pimpinan Pesantren Tengku Bantaqiah bersama
56 pengikutnya di halaman Dayah Bantaqiah, Desa Meurendeh,
Mukim Beutong Ateuh, Kecamatan Beutong, Aceh Barat
berdasarkan laporan investigasi independen dilatarbelakangi oleh
kesalahan perkiraan intelijen.17 Akibat kesalahan data intelijen
tersebut maka dilakukan upaya penangkapan di lokasi kejadian
tanpa melalui proses check dan recheck secara akurat terlebih
dahulu. Pengadilan akhirnya menyatakan bahwa tidak terbukti
adanya pembunuhan berencana (sebagaimana pasal 340 KUHAP)
tetapi terbukti secara bersama-sama melakukan pembunuhan
(pasal 338 jo pasal 55 ayat 1).18 Bahkan salah seorang yang diduga
terlibat dan berperan penting, yaitu Letkol Soejono, dalam tragedi
ini menghilang dan tidak pernah diajukan ke pengadilan. Letkol
Soejono sendiri merupakan anggota TNI yang mempunyai latar
belakang intelijen.19
17 Dalam salah satu laporan Komisi Independen untuk kasus Bantaqiah, terjadinya
pembantaian dan pembunuhan keji yang melibatkan aparat TNI AD dari Batalyon 328
Kostrad, Yonif 113 Kostrad, dan Linud 100 tersebut dilatarbelakang oleh kesalahan
perkiraan intelijen. Informasi intelijen tersebut menghasilkan hipotesis bahwa kegiatankegiatan
yang dilakukan oleh Bantaqiah dan 300 pengikutnya telah mengarah pada upaya
melakukan pemberontakan bersenjata dengan perkiraan adanya seratus pucuk senjata.
Kesimpulan ini diambil dengan menghubungkan tindakan yang pernah dilakukan
Bantaqiah pada tahu 1993, yang menyebabkan Bantaqiah dihukum penjara semula 20
tahun. Lihat Amran Zamzami, Tragedi Anak Bangsa-Pembantaian Tengku Bantaqiah dan
Santri-santrinya, Jakarta: PT. Bina Rena Pariwara, 2001, hlm. 111. Walaupun demikian,
versi ini tidak pernah terungkap dalam pemeriksaan persidangan di pengadilan.
18 Berkas Putusan Pengadilan Koneksitas Kasus Pembunuhan Tengku Bantaqiah Nomor
11/PID.B/KONEKS/2000/PN-BNA
19 Latar Belakang Letkol. Soejono adalah Perwira intel karir dari Pasukan Kopassus (Unit
081 Sandhi Yudha Kopassus), Keahlian dibidang pra-kondisi, dan menjadi Kassie Intel
Korem 011/Lilawangsa sejak tahun 1996 sampai dengan 2000 (saat dia menghilang).
156
Dengan konstruksi hukum materiil yang demikian, pertanggungjawaban
kejahatan-kejahatan yang melibatkan operasi intelijen
sukar untuk dibawa ke pengadilan. KUHP maupun KUHP Militer
mempunyai keterbatasan untuk menjerat pelaku, terutama pada
level pengambil kebijakan atau pemberi perintah untuk melakukan
operasi intelijen yang mengakibatkan tindak kejahatan. Pemeriksaan
di pengadilan justru menguatkan kasus-kasus tersebut sebagai
individual case yang tidak menjangkau peranan institusi yang lebih
luas termasuk kaitannya dengan adanya operasi intelijen.20
Dalam hukum materiil, tidak adanya ketentuan mengenai
penghilangan paksa, extrajudicial killing kejahatan lainnya yang
salah satu unsurnya adalah adanya kebijakan negara atau organisasi
menyebabkan dakwaan yang diajukan tidak menjangkau unsur ini.
Rantai komando (chain of command) yang menjadi karakterisktik
institusi militer tidak menjadi bagian penting dalam proses pemeriksaan
perkara, sehingga proses hukum hanya berhenti pada para
pelaku langsung.
b. Keterbatasan Hukum Acara dan Pembuktian
Sistem pembuktian dalam hukum acara pidana baik umum
maupun militer juga mempunyai keterbatasan yang mempersulit
upaya membongkar kejahatan dengan dukungan operasi intelijen.21
20 Apabila melibatkan banyak terdakwa, seperti dalam kasus penculikan dan penghilangan
paksa aktivis, maka akan diterapkan delik permufakatan bersama untuk melakukan
kejahatan, atau dikenal sebagai joint criminal enterprise (JCE), sehingga menghindarkan
adanya tuntutan atas unsur tanggung jawab komando dalam hierarki struktur organisasi
militer.
21 Pembuktian merupakan titik utama dalam pemeriksaan persidangan karena akan
menentukan kebenaran materiil dan nasib dari terdakwa. Pembuktian mengatur tentang
pedoman untuk menentukan kesalahan terdakwa dan ketentuan yang mengatur tentang
alat-alat bukti yang dibenarkan berdasarkan undang-undang. Sistem pembuktian
bertujuan untuk mengetahui cara meletakkan hasil pembuktian untuk membuktikan
kesalahan terdakwa.
157
Dalam kedua model pengadilan ini, proses pembuktian perkara
harus memenuhi syarat-syarat formal agar dapat dinyatakan valid
dan sah secara hukum. Secara umum, sifat pemeriksaan perkara di
pengadilan yang mengandaikan kejelasan (clarity), kepastian, dan
kerincian, sangat bertolak belakang dengan sifat kerja intelijen yang
serba tertutup, rahasia dan sangat terbatas.
Sebagai contoh, sistem pembuktian berdasarkan pasal 138
KUHAP mensyaratkan adanya sekurang-kurangnya dua alat bukti
yang sah agar hakim dapat memperolah keyakinan bahwa suatu
tindak pidana terjadi. Dalam peradilan militer sistem pembuktian
yang dianut tidak jauh berbeda dengan yang dianut KUHAP.
Demikian pula dengan alat-alat bukti yang dianggap sah.22 Selain
itu, syarat formal lainnya adalah bahwa pemeriksaan terhadap
alat-alat bukti harus dilakukan di depan persidangan atau dengan
ketentuan lain yang dibenarkan oleh hukum. Baik keterangan ahli,
keterangan saksi, surat, petunjuk maupun keterangan terdakwa
harus diuji dimuka persidangan.23 Demikian pula dengan cara
memperoleh alat-alat bukti tersebut harus sesuai dengan cara-cara
yang dibenarkan oleh hukum.24 Model pembuktian seperti inilah
yang menyebabkan kasus-kasus yang terkait dengan kerja intelijen
hampir selalu lolos dari penghukuman.
22 Pasal 171 dan pasal 172 UU No. 31 tahun 1997 tentang Peradilan Militer.
23 Pengecualian terhadap pemeriksaan di depan sidang misalnya dalam kasus saksi tidak
dapat menghadiri persidangan karena meninggal dunia, karena jauh tempat tinggal atau
karena sebab lain yang berhubungan dengan kepentingan negara maka keterangannya
dibacakan dan disamakan nilainya dengan keterangan saksi yang hadir di persidangan.
Lihat pasal 162 KUHAP.
24 Keterangan saksi misalnya harus dilakukan dengan proses berdasarkan hukum sehingga
cara-cara yang dilakukan di luar prosedur hukum misalnya pengambilan keterangan
saksi dalam proses penyelidikan dengan disertai adanya ancaman atau kekerasan fisik
(penyiksaan). Jika terjadi hal yang demikian maka keterangan saksi ini bisa dibatalkan
berdasarkan adanya bukti nyata bahwa keterangan saksi yang diberikan sebelumnya
dilakukan karena adanya tekanan atau penyiksaan. Lihat pasal 117 KUHAP dan pasal
108 UU No. 31 tahun 1997 tentang Peradilan Militer.
158
Kejahatan-kejahatan yang terjadi dalam kegiatan intelijen sulit
untuk dibuktikan karena alat-alat bukti misalnya keterangan saksi
dari pihak intelijen dan surat (berupa dokumen) bersifat rahasia.
Anggota intelijen yang diminta bersaksi dapat memberikan keterangan
yang tidak sebenarnya meskipun kesaksiaannya diberikan
di bawah sumpah. Terlebih jika dokumen tersebut diklasifikasikan
sebagai dokumen yang merupakan rahasia negara yang jika
dibuka dimuka muka persidangan yang terbuka akan mengancam
keamanan negara. Sementara klasifikasi atas dokumen yang dianggap
rahasia sampai saat ini masih sangat luas sehingga semua
dokumen yang oleh institusi pembuatnya diberikan label rahasia
bisa dikategorikan sebagai rahasia negara.
Dalam kasus-kasus dimana saksi dan pelakunya dari aparat
intelijen, dan alat bukti dokumen lainnya merupakan dokumen
yang rahasia baik rahasia militer maupun rahasia negara, maka
tak hanya akses terhadap dokumen tersebut menjadi mustahil
namun juga akan sulit diperoleh keterangan yang sesungguhnya.
Situasi ini dapat ditemukan dalam operasi yang tertutup (covert
operation), sehingga yang kemudian terjadi adalah “plausible denial”
yang dilakukan oleh otoritas yang seharusnya bertanggungjawab.
Penolakan atas keterlibatan ini dapat dilakukan dengan menyatakan
bahwa operasi yang terjadi bukan atas perintah atau dilakukan
tanpa sepengetahuan atasan atau yang mempunyai otoritas pemberi
perintah. Tindakan ini bukan tidak mustahil diikuti dengan
penghilangan bukti-bukti untuk mendukung plausible denial tersebut.
Prosedur lain yang bisa membatasi adanya kekurangan dalam
menemukan kebenaran materiil adalah adanya ketentuan tentang
pihak yang dapat menolak menjadi saksi meskipun masih
ada kewajiban untuk menjadi saksi. Pasal 170 ayat (1) KUHAP menyatakan
bahwa orang-orang yang karena pekerjaannya, harkat
dan martabat atau jabatannya diwajibkan menyimpan rahasia
159
dapat meminta untuk dibebaskan menjadi saksi terhadap hal-hal
yang memang dipercayakan kepada mereka.25 Ketentuan seperti
ini juga terdapat dalam hukum acara peradilan militer.26 Terhadap
permintaan ini hakim yang akan menentukan sah atau tidaknya
permintaan pembebasan sebagai saksi. Apabila tidak ada ketentuan
peraturan perundang-undangan yang mengatur tentang jabatan
atau pekerjaan maka hakim yang menentukan sah atau tidaknya
pembebasan untuk menjadi saksi.27
Rahasia jabatan atau pekerjaan selama ini dilihat hanya terhadap
pekerjaan-pekerjaan semisal terhadap rohaniawan, dokter
dan kalangan perbankan. Namun dalam prakteknya terdapat banyak
jenis pekerjaan dan jabatan membebankan adanya rahasia
jabatan atau pekerjaan. Masuknya ketentuan mengenai harkat dan
martabat sebagai ketentuan yang dapat dimintakan pembebasan
untuk menjadi saksi memperluas penafsiran atas ketentuan ini.
Banyak terdapat hal-hal yang berkaitan dengan harkat dan martabat
seseorang tidak mempunyai pengaturan. Apalagi, sampai saat ini
tidak terdapat batasan dan ketentuan bagi hakim untuk menyatakan
sah atau tidaknya permintaan tidak menjadi saksi terhadap alasan
karena jabatan, harkat dan martabat atau pekerjaan yang tidak
diatur dalam peraturan perundang-undangan.
Akibatnya, kewajiban bersaksi dalam berbagai kejahatan-kejahatan
yang berkaitan dengan operasi intelijen dapat dihindari.
Lebih lanjut, situasi ini semakin mempersulit proses pemeriksaan
25 Pasal 170 ayat (1) KUHAP.
26 Pasal 161 ayat (1) UU No. 31 tahun 1997 tentang Peradilan Militer, “ mereka yang karena
pekerjaan, harkat dan martabatnya atau jabatannya diwajibkan menyimpan rahasia, dan
meminta dibebaskan dari kewajiban untuk memberikan keterangan sebagai saksi tentang
hal yang dipercayakan kepadanya menurut ketentuan peraturan perundang-undangan
yang berlaku.
27 Lihat pasal 170 ayat (2) KUHAP dan pasal 161 ayat (2) UU No. 31 tahun 1997 tentang
Peradilan Militer.
160
di persidangan dan upaya menyingkap kebenaran dari peristiwa
itu semakin sulit dilakukan.
Dengan hukum acara yang berlaku dan sistem pembuktian ini,
kejahatan-kejahatan yang dilakukan sebagai bagian dari operasi
intelijen atau menjadi bagi dari kebijakan negara akan terus sulit
untuk dibuktikan di pengadilan. Terlebih jika pengunaan sistem
pembuktian secara ketat, yakni bahwa kebenaran materiil dan
bersalahnya terdakwa didasarkan atas adanya alat-alat bukti yang
sah dan meyakinkan (beyond reasonable doubt) masih terus diterapkan
secara konservatif dan rigid. Proses pembuktian yang dilakukan
juga berdasarkan atas ketentuan hukum acara yang berlaku (due
process). Sementara konstruksi hukum acara dan pembuktian yang
dikreasi tidak mampu menjangkau adanya alat-alat bukti yang sah
dan meyakinkan.
b. Lemahnya imparsialitas lembaga yudisial
Lembaga yudisial yang pada masa Orde Baru benar-benar
tunduk pada kekuasaan eksekutif. Bahkan sejak awal munculnya
rezim Orde baru, militer tampil ke tampuk kekuasaan dan menjadi
tulang punggung pemerintahan Orde Baru. Sejak itu, dominasi
militer menyebar keseluruh sendi kehidupan bernegara tak terkecuali
dalam bidang hukum, termasuk lembaga peradilan.28
Pada tahun 1986, kontrol pemerintah atas pengadilan negeri
dan pengadilan tinggi terjadi dimana para hakim dikategorikan
sebagai pegawai pemerintah (official of the executive). Dalam setiap
kabupaten ada struktur ‘tripartit’ yang mensyaratkan adanya pertemuan
secara berkala antara kepala pengadilan negeri, kepala
28 Berbagai operasi militer dilakukan untuk mempengaruhi independensi pengadilan proses
memberikan pengaruh pada sistem hukum yang dapat dilihat dari operasi intelejen yang
represif dalam proses pembahasan UU No. 14 tahun 1970 Ketentuan-Ketentuan Pokok
Kekuasaan Kehakiman. Lihat A. Muhammad Asrun, Krisis Peradilan Mahkamah Agung di
Bawah Soeharto, Jakarta : ELSAM, 2004, hlm. 271.
161
kejaksaan negeri dan kepala kepolisian (Kapolres). Terdapat juga
pertemuan-pertemuan yang dikenal dengan pertemuan MUSPIDA
(musyawarah pimpinan daerah) yang terdiri dari struktur tripatit
di atas dengan kepala daerah setempat dan komandan distrik militer
(KODIM) dimana pertemuan-pertemuan tersebut sangat rahasia
dan dilakukan lebih sering jika muncul kasus-kasus politik yang
penting.29
Proses mempengaruhi peradilan ini juga melibatkan aparat
penyidik, yakni aparat intelijen militer. Hal ini banyak terjadi dalam
penyidikan kasus-kasus pidana politik. Penyimpangan dimulai
sejak dari proses penyidikan, yang ditandai dengan proses pembuatan
Berita Acara Pemeriksaan dengan melibatkan aparat intelijen
militer sampai pada pemilihan tempat tahanan bagi tersangka
pidana politik.30 Keterlibatan aparat militer ini, terutama dalam
perkara-perkara subversi, selain Kopkamtib/Bakorstanas juga kesatuan
lain misalnya KODAM, KODIM, atau BIA yang dalam prakteknya
institusi-instutusi militer ini berperan lebih besar dari pada
badan peradilan itu sendiri.31
Kasus yang menunjukkan keterlibatan institusi militer dalam
ranah peradilan adalah pembunuhan Marsinah. Kasus ini diduga
terkait dengan adanya kesalahan prosedur dalam penanganan kasus
Marsinah. Kesalahan ini dimulai dengan kesalahan indentifikasi
korban,32 yang berlanjut dengan kesalahan-kesalahan lain yang
29 International Commission of Jurist, Indonesian and the Rule of Law, Twenty Years of ‘New
Order” Government, London : Frances Pinter Publishers, 1987, hlm. 191.
30 A. Muhammad Asrun, op.cit,. hal. 272.
31 Samuel Gultom, Mengadili Korban: Praktek Pembenaran Terhadap Kekerasan Negara, Jakarta :
ELSAM, 2003, hlm. 52.
32 Dugaan ini muncul karena pembunuhan ini dikaitkan dengan upaya mengontrol gerakan
buruh di Jawa Timur. Sebenarnya Marsinah ditengarai bukanlah figur yang menonjol
dalam gerakan perburuhan, sehingga terdapat dugaan bahwa Marsinah merupakan
korban yang ”salah ambil” karena pelaku operasi tidak mengenali dengan baik siapa
yang seharusnya ”diamankan”
162
lebih fatal seperti keterlibatan Kodim Sidoardjo secara aktif dalam
proses pemutusan hubungan kerja (PHK) 13 buruh PT CPS cabang
Porong, penangkapanan orang-orang yang dituduh sebagai pelaku.
Kewenangan penangkapan ini berdasarkan ketentuan hukum
yang berlaku seharusnya berada di tangan kepolisian. Pembuat
BAP adalah Bakorstanasda Jatim, padahal militer sama sekali tidak
punya wewenang dalam urusan ini.33 Dalam penyelidikan babak
kedua kasus Marsinah bahkan ditemukan bahwa sistem intelijen
terlibat langsung dalam kasus ini. Wakil Ketua Tim Penyelidikan
Babak II, Letkol Syapdoni. D. mengakui adanya konspirasi oknum
Kodim Sidoardjo dengan PT CPS. Di Sidoardjo memang ada Sistem
Intelijen Sidoardjo (SIS) dimana Lembaga ini berperan dalam
penanganan konflik karyawan dengan perusahaan.34
Dugaan adanya rekayasa dalam kasus ini semakin menguat
ketika proses persidangan dimulai. Pada persidangan di Pengadilan
Negeri Surabaya tertanggal 9 Juni 1994, terdapat beberapa saksi
–yang juga menjadi terdakwa pada berkas yang berbeda–yang
mencabut keterangannya dalam BAP.35 Para saksi mengatakan
33 Suara Indonesia, Senin, 8 Mei 2000
34 Surya, Kamis, 4 Juni 1998. Secara umum, keberadaan intelijen dalam ranah perburuhan
ini tidak dapat dilepaskan dari kebijakan pemerintah Orde Baru untuk secara ketat
melakukan kontrol atas gerakan-gerakan buruh. Kontrol atas gerakan buruh menjadi satu
bagian integral dari upaya penciptaan stabilitas keamanan nasional yang telah dimulai
semenjak awal tahun 70-an. Secara institusional, kecenderungan ini dimunculkan dengan
pembatasan kebebasan berserikat dan berkumpul. Buruh hanya dapat mengorganisir diri
dalam lembaga yang didukung dan dikontrol pemerintah yakni SPSI.
35 Hal ini dilakukan antara lain oleh Yudi Astono, Bambang Wuryantoyo, Widayat, Achmad
Sutiono Prayogi, Suwono, Suprapto, dan juga terdakwa sendiri. Dalam kesaksiannya di
persidangan, para saksi ini menerangkan bahwa pada tanggal 5 Mei 1993 tidak pernah
ada rapat yang membahas mengenai rencana pembunuhan Marsinah, yang ada hanyalah
rapat tanggal 7 Mei 1993 yang dipimpin oleh Yudi Astono untuk membicarakan mengenai
masalah disiplin. Padahal rapat tanggal 5 Mei 1993 itulah yang dipercaya menjadi titik
awal dari seluruh proses pembunuhan Marsinah. Selain itu, diterangkan pula bahwa
Yudi Susanto tidak pernah datang ke PT. CPS Porong untuk memimpin rapat tersebut.
163
bahwa semua keterangan di dalam BAP adalah tidak benar, karena
waktu keterangan itu diberikan mereka dalam keadaan takut dan
ditekan bahwa mereka akan disiksa lagi seperti ketika diperiksa
di Bakorstanasda, antara lain ditodong dengan senjata, disuruh
meminum air kencing Penyidik, kemaluan saksi disetrum, perut
disulut rokok, dan dipukuli.36
Kasus lainnya yang mengindikasikan adanya intervensi
proses peradilan adalah kasus 27 Juli 1996. Pasca penyerangan,
pengadilan yang digelar justru mengahadirkan terdakwa dari
pihak yang diserbu yakni simpatisan PDI Pro Megawati dan juga
para aktivis PRD yang didakwa dengan pasal-pasal subvesif. Setelah
pergantian rezim, tuntutan pengusutan kasus ini terus bergulir
dengan tuntutan untuk membongkar kasus ini secara utuh.
Pada masa Abdurrahman Wahid, sejak tanggal 5 Januari 2000,
ditugaskan Mabes POLRI untuk melakukan penyidikan atas penyerbuan
kantor PDI dan Polisi menyelesaian hasil penyelidikan
pada awal Juni 2000. Hasil penyidikan Kepolisian, yang memeriksa
106 saksi yang menunjukkan secara lebih jelas tentang keterlibatan
mantan pejabat Departemen Dalam Negeri dan mantan pejabat
tinggi militer dan Polri.
Setelah dilakukan gelar perkara secara tertutup di DPR, disepakati
bahwa penyidikan kasus 27 Juli dilakukan dengan Tim Koneksitas.
Pertimbangan perlunya dibentuk Tim Koneksitas adalah
1) peristiwa 27 Juli melibatkan warga sipil dan aparat keamanan, 2)
baik penyelidik Polri sebagai rantai dari pengadilan umum maupun
penyidik Puspom TNI sebagai rantai peradilan militer sangat
sulit untuk meraih kepercayaan masyarakat, dan 3) apabila ada tersangka
dari Polri dan militer, kedua institusi tersebut sangat sulit
untuk bertindak secara independen.
36 Berdasarkan Surat Tuntutan JPU.
164
Selain itu, pembentukan Tim Koneksitas juga dilakukan untuk
menjamin independensi proses peradilan. Namun, niat untuk
menjaga objektivitas hasil penyidikan ini ternyata tidak terjadi,
kelambanan penyidikan dan bolak-baliknya berkas antara penyidik
dan Kejaksaan Agung menjadikan kasus ini semakin tidak jelas. Pada
Mei 2003 kasus ini tiba-tiba muncul kembali dengan diajukannya
tiga berkas perkara ke Pengadilan Jakarta Pusat oleh Kejaksaan
Negeri Jakarta Pusat.
Berkas yang diajukan ternyata tidak sesuai dengan yang diharapkan,
khususnya karena para pelaku hanya didakwa dengan
tindak pidana yang jauh lebih ringan, seperti penghancuran barang,
kekerasan yang mengakibatkan luka-luka dan tindakan dengan
kekerasan terhadap orang dan barang dengan kekerasan di muka
umum.
Latar belakang sosial politik atas peristiwa 27 Juli tidak pernah
terungkap dalam berbagai dokumen persidangan, seperti dalam
dakwaan, tuntutan ataupun putusan hakim. Akibatnya terjadi
“pergeseran fakta” dimana kasus penyerbuan kantor PDI diakui
terjadi sehari sebelum peristiwa 27 Juli terjadi dan pada saat peristiwa
terjadi. Selain itu, pengadilan ini telah mereduksi kasus tersebut
sebagai kasus kriminal biasa dan bukan merupakan peristiwa yang
berkaitan dengan situasi politik atau melibatkan institusi- institusi
lain.
Tekanan terhadap imparsialitas lembaga yidisial menunjukkan
bahwa peradilan pada masa Orde Baru digunakan menjadi alat
pembenaran kekerasan negara. Pengadilan perkara-perkara subversi
yang mengadili perbuatan-perbuatan yang dikualifikasikan sebagai
kejahatan terhadap keamanan negara dengan bersandar pada
pasal-pasal anti subversi, diantaranya merongrong ideologi negara
Pancasila, menyebar kebencian terhadap pemerintah, menghina
presiden dan wakil presiden, menggulingkan pemerintahan yang sah
atau mengancam eksistensi Negara Kesatuan Republik Indonesia.
165
Tuduhan ini biasanya terfokus, meski tidak eksklusif, pada tokohtokoh
politik, aktivis mahasiswa, organisasi kemasyarakatan atau
organisasi non-pemerintah yang bersuara kritis terhadap kebijakan
negara.37 Akibatnya, peradilan lebih sering memberikan putusan
yang tidak adil, tidak jujur dan memihak.
3. Mencari mekanisme akuntabilitas lain: Pengadilan HAM?
Proses pengadilan baik di pengadilan umum dan militer seperti
diuraikan pada bagian terdahulu secara jelas menunjukkan
kegagalan mekanisme pengadilan untuk menentukan peranan intelijen
dalam kejahatan-kejahatan tersebut. Kelemahan hukum materiil,
hukum formil dan imparsialitas lembaga yudisial menjadi faktor
pendorong kegagalan dalam membongkar kejahatan-kejahatan
yang terjadi pada masa Orde Baru dengan keterlibatan institusi militer
dan intelijen sangat susah untuk dibuktikan di pengadilan.
Keberadaan pengadilan HAM yang berdasarkan pada ketentuan
UU No. 26 tahun 2000 tentang pengadilan HAM pada awalnya
diharapkan dapat menjadi alternatif dalam membongkar kejahatankejahatan
yang di-back up oleh operasi intelijen. Ketentuan ini disusun
berdasarkan prinsip umum penegakan HAM, dimana negara
dipandang sebagai pengampu kewajiban perlindungan ham dan
dengan demikian negara ( aparatus negara) merupakan pihak yang
paling potential dalam melakukan pelanggaran HAM.
UU No. 26/2000 ini, meskipun juga ada kelemahan, memberikan
pengaturan tentang beberapa hal yang tidak diatur dalam
KUHP maupun KUHP Militer. Hukum acara yang digunakan
juga memberikan satu pengaturan yang khusus untuk menjamin
imparsialitas pengadilan yang dilakukan. Ketentuan hukum formil
dalam Pengadilan HAM sebagian besar mengacu pada ketentuan
37 Ibid., hlm. 41.
166
dalam hukum acara pidana (KUHAP). Meskipun demikian, pengadilan
HAM memberikan beberapa beberapa kekhususan dalam
prosedur beracara. Kekhususan ini antara lain berupa, kewenangan
penyelidikan, yang dalam pidana biasa dipegang oleh otoritas
kepolisian, dalam perkara pelanggaran ham berat ditangani oleh
Komisi Nasional Hak Asasi Manusia. Kekhususan lain diberikan
dalam proses penyidikan dimana proses penyidikan langsung
ditangani oleh Kejaksaan Agung, demikian pula dengan penunjukan
majelis hakim, dimana majelis hakim terdiri dari hakim-hakim karir
maupun non-karier ( hakim ad hoc).
Penunjukan Komnas HAM sebagai satu-satunya lembaga yang
mempunyai kewenangan untuk melakukan penyelidikan kasuskasus
pelanggaran HAM yang berat ditujukan untuk menjaga
objektivitas hasil penyelidikan.38 Hal ini penting karena para pihak
yang diduga sebagai pelaku pelanggaran HAM yang berat biasanya
adalah aparat kemananan, sehingga jika penyelidikan dilakukan
dalam satu institusi dikhawatirkan tidak objektif dan digunakan
untuk melindungi institusi tersebut.
Pengadilan HAM mempunyai yurisdiksi atas pelanggaran
HAM yang berat yakni kejahatan genosida dan kejahatan kemanusiaan.
39 Cakupan tindakan atau kejahatan yang merupakan
kejahatan kemanusiaan adalah tindakan berupa pembunuhan,
penyiksaan, perampasan kemerdekaan atau kebebasan fisik lainnya,
penghilangan paksa dan lainnya. Pengaturan jenis kejahatan
ini berbeda dengan jenis kejahatan biasa misalnya kejahatan pembunuhan
sebagaimana ditentukan dalam KUHP.40
38 Lihat penjelasan pasal 18 ayat (1) UU No. 26 tahun 2000.
39 Pasal 7 UU No. 26/2000.
40 Kejahatan berupa pembunuhan dalam KUHP diatur dalam pasal 338 dan pasal 340 yang
merupakan pembunuhan berencana.
167
Dalam kejahatan terhadap kemanusiaan salah satu unsurnya
adalah adanya kebijakan negara atau organisasi, di samping bahwa
kejahatan dilakukan secara sistematis atau meluas dengan sasaran
serangan kepada penduduk sipil.41 Unsur kebijakan (policy) menjadikan
adanya kemungkinan untuk melakukan pembuktian terhadap
policy negara atau organisasi tertentu. Unsur adanya kebijakan
sebagai bagian dari kejahatan kemanusiaan adalah salah satu unsur
yang harus dibuktikan dan tanpa adanya unsur ini maka kejahatan
yang terjadi tidak masuk dalam klasifikasi kejahatan terhadap kemanusiaan.
Kebijakan yang dimaksudkan tidak harus disusun oleh
badan tertinggi negara, diformalkan atau secara gamblang diumumkan,
melainkan dapat juga dilihat pada saat perbuatan terjadi.
Artinya sifat meluas dan sistematik dari serangan sudah mengindikasikan
adanya kebijakan, meskipun kaitan ini dibantah oleh otoritas
berwenang atau aparat pelaksana kebijakan.42
Pengaturan yang lain adalah adanya klausul tentang tanggung
jawab komando (command responsibility) dan pertanggungjawaban
atasan (superior responsibility) dimana berdasarkan tanggung
jawab dan kekuasaannya seorang komandan dapat dimintakan
pertanggungjawaban atas perbuatan anak buahnya.43 Dalam kon-
41 Pasal 9 UU No. 26/2000 menyatakan bahwa kejahatan terhadap kemanusiaan sebagaimana
dimaksud dalam Pasal 7 huruf b adalah salah satu perbuatan yang dilakukan sebagai
bagian dari serangan yang meluas atau sistematik yang diketahuinya bahwa serangan
tersebut ditujukan secara langsung terhadap penduduk sipil. Yang dimaksud dengan
“serangan yang ditujukan secara langsung terhadap penduduk sipil” adalah suatu
rangkaian perbuatan yang dilakukan terhadap penduduk sipil sebagai kelanjutan
kebijakan penguasa atau kebijakan yang berhubungan dengan organisasi.
42 Fakta adanya kebijakan dapat ditarik dari keseluruhan konteks politik saat terjadinya
perbuatan, pembentukan dan implementasi institusi politik dengan kekuasaan apapaun
di wilayah yang bersangkutan, pembentukan dan implementasi institusi militer otonom,
mobilisasi angkatan bersenjata dll. Ifdhal Kasim, Elemen-elemen Kejahatan dari Crimes
Against Humanity: Sebuah Penjelajahan Pustaka.
43 Pasal 42 UU No. 26/2000.
168
sep tanggung jawab komando dikenal adanya ketentuan mengenai
kegagalan bertindak (failure to act) dimana doktrin kegagalan
bertindak (failure to act) ini dikatakan sebagai tindakan pembiaran
(ommission) sehingga komandan harus bertanggung jawab. Bentuk
pertanggungjawaban komando ini berbeda dengan bentuk pertanggungjawaban
pidana secara individu yang dapat dikenakan kepada
komandan atau atasan (atau bahkan individu manapun) apabila
ia ikut merencanakan, menghasut, memerintahkan, melakukan,
membantu dan turut serta melakukan kejahatan. Apabila komandan
melakukan salah satu dari tindakan di atas, maka komandan
telah melakukan tindakan penyertaan (joint criminal enterprise) dan
statusnya disamakan sebagai pelaku.44
Berdasarkan atas cakupan ketentuan yang berbeda dengan
KUHP maupun KUHP militer, 9 kasus yang telah dilakukan penyelidikan
oleh Komnas HAM menghasilkan adanya dugaan telah
terjadi pelanggaran HAM yang berat. Meskipun belum semua
kasus yang diselidiki tersebut diajukan ke pengadilan, namun kesemuanya
menunjukkan adanya dugaan keterlibatan aparat negara
atau adanya kebijakan negara atau organisasional dalam kejahatan
yang terjadi. Sampai saat ini telah diajukan di Pengadilan HAM
3 (tiga) kasus yaitu Kasus Timor-timur, Kasus Tanjung Priok dan
Kasus Abepura.
44 International Law Commission, Draft Article on Responsibility of States for Internationally
Wrongful Act Adopted by The Drafting Committee on Second Reading, Geneva 2001, dalam
Pasal 11 Control Council No10 menyatakan bahwa tiap orang, tanpa didasarkan pada
kebangsaan dan kapasitasnya, dianggap melakukan suatu kejahatan yang didefinisikan
dalam pasal 11 paragraf 1, jika ia adalah ; (a) pelaku utama, (b) seorang kaki tangan yang
melakukan kejahatan atau memerintahkan atau bersekongkol atas kejahatan tersebut;
(c) mengijinkan untuk mengambil bagian pelaksanaan kejahatan; (d) berkenaan dengan
perencanaan atau inisiatif untuk melakukan kejahatan tersebut; dan (e) anggota dari suatu
organisasi atau kelompok yang berhubungan dengan kejahatan tersebut. Lihat Pedoman
Unsur-unsur Tindak Pidana Pelanggaran HAM yang Berat dan Pertanggungjawaban
Komando, Mahkamah Agung RI, 2006.
169